כך נוצר הגירעון: פספוס שיטתי בחיזוי גביית המס

ניתוח מדיניות המסים בשנים האחרונות שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת מלמד כי הגירעון הגדול נוצר בגלל שתי החלטות של הממשלה, להרחיב את ההוצאה התקציבית ולהפחית את שיעורי המס, שהתקבלו ב-2005 וב-2010. זאת, במקום להתאים את מדיניות ההכנסות לגידול בהוצאות. "החלטות אלה גרמו לגירעון בסיסי ולתוואי תקציבי שאיננו בר-קיימא", נאמר במסמך שהוגש הבוקר (ד') לוועדת הכספים בדיון על הכנסות המדינה בתקציבי 2013/14.

• בזכות מכירת "ישקר": עודף בתקציב במאי
• איך מכסים מיליארד ש' בגרעון? מטילים מס נדל"ן
• ברגע האחרון: הגירעון ב-2013 יירד ל-4.65%
  

הניתוח מדגיש כי הבעיה עתיקה יותר. "בכל השנים מ-1999 עד 2012 (פרט ל-2005) התקיים פער בין תחזית הכנסות המדינה ממסים להכנסות בפועל. הפער נע בין תחזית נמוכה ב-8% בשנת 2000 לתחזית גבוהה ב-9% בשנים 2002/3 שהיה הגבוה ביותר ועמד על כ-14.2 מיליארד שקל. שר האוצר בתקופה זו היה בנימין נתניהו.

המסמך מצטט את דו"ח בנק ישראל מ-2007 שקבע כי "הפערים מלמדים על הצורך באומדן מדויק יותר של ההכנסות כדי לשפר את הכנת התקציב", ואת דו"ח מבקר המדינה שקבע אז כי "האוצר לא לוקח בחשבון את יעד האינפלציה של בנק ישראל וזהו אחד הגורמים לאי עמידה בתחזיות על פני רוב השנים האחרונות".

הניתוח העלה כי העלייה המתונה יחסית בהוצאה הציבורית בשנים 2005-10 בוצעה במקביל להפחתת שיעורי המס הישיר, מה שהוריד את משקל המיסוי הישיר והפרוגרסיבי מסך הכנסות המדינה ומהתוצר, והחל מ-2008 גרם לירידה בהכנסות ולגידול הגירעון. ב-2010 הוחלט על הפחתה הדרגתית במס הכנסה ומס החברות עד 2018, כשבמקביל הוחלט על הרחבת ההוצאה הציבורית מגידול של 1.7% ל-2.7% ב-2011/12.

התקציב הדו-שנתי תרם להחמצת יעד הגירעון

הניתוח מדגיש כי ב-2012 נפרץ התקציב לראשונה מזה שנים רבות בגלל הגדלת ההוצאה האזרחית (כמו הרחבת החינוך חינם מגילאי 3-4 כהמלצת ועדת טרכטנברג) "מבלי להקטין את תקציב הביטחון". כך גדלו תכניות הממשלה לשנים הבאות בהיקף ניכר מעל למגבלה של הגידול השנתי של ההוצאה בתקציב.

בנוסף מדגיש המסמך תרומת המעבר למתכונת התקציב הדו-שנתי (אותה חזר והלל שר האוצר לשעבר יובל שטייניץ, סנדק השיטה – צ"ל) לפער המשמעותי בין תחזית 2010 לביצוע בפועל ב-2012. "השימוש בתקציב דו שנתי בו נערכו תחזיות מקרו-כלכליות במחצית 2010 על פעילות המשק בשנת 2012 תרם להחמצת יעד הגירעון ב-2012", כותב עורך הניתוח הכלכלן אייל קופמן.

עם זאת מציין הניתוח כי מצב זה גרם לעצירת תוואי הפחתת המסים ולהעלאת שיעורי המס כבר במחצית 2012 (לפני הבחירות). "מגמה זו מתבטאת גם בתקציב החדש לשנים 2013/14 והיא צפויה להימשך עקב שינוי חד בהתנהלות התקציבית ובמדיניות המסים של הממשלה". בנוסף ובהתאמה למצב החדש נמסר היום בוועדה כי הגידול המותר בהיקף ההוצאה השנתית בתקציב עלה מ-2.7% ל-3.5%.

המסמך מצטט את הערכת האוצר, מבלי לבקר אותה על רקע העבר, כי "בלי השינוי הזה וללא העלאות המסים האחרונות, היו הגירעון התקציבי והחוב הלאומי צפויים לעלות לרמות המסכנות את היציבות הפיננסית".

בוועדת הכספים אמר היום הממונה על הכנסות המדינה, ד"ר מיכאל שראל כי "קשה לחזות את ההכנסות במדויק עקב שינויים הצפויים בהתנהגות האזרחים בעקבות העלאת המסים". הוא דיבר בעקבות הממונה היוצא על אגף התקציבים אייל אפשטיין שהדגיש את חצי הכוס המלאה בשנים 2007/8 בהן "נוצר עודף תקציבי שאפשר למדינה להיכנס למשבר העולמי בעוצמה תקציבית ולעבור אותו בהצלחה".

על פי השורה האחרונה בניתוח המרכז למחקר ומידע נראה כי נכון לעכשיו השינויים בהתנהלות התקציבית יותר מציאותיים, לפחות לגבי השנה השוטפת. תחזית ההכנסות ממסים ב-2013 היא כ-236 מיליארד שקל. ההכנסה בפועל ב-5 החודשים הראשונים היא 97.5 מיליארד כלומר קצב שנתי של כ-234 מיליארד שקל (שני מיליארד שקל פחות מהתחזית).

מנהל רשות המסים, משה אשר, אמר לוועדה: "נאבק בהון השחור ובחברות מלאכותיות כדי להגביר את גביית המסים". יו"ר הוועדה ח"כ ניסן סלומינסקי (הבית היהודי) הגיב בסיכום, "כל התחזיות שלכם נבנו בהנחה שנאשר את כל הצעות חוק ההסדרים למסים קשים נוספים, אבל אין כל ודאות שכך יקרה. לכן כדאי שתתחילו לחשוב על אלטרנטיבות שתוכלו לעמוד בתחזית הכנסות המדינה".