למה צריך רפורמה במשק החשמל?
זה לא החשמל חינם, לא המשרות המיותרות וגם לא מחיר החשמל לצרכנים. זו העובדה שלרגע אחד בסוף 2012, נדמה היה שהחוב המפלצתי שצברה חברת החשמל, עשוי לפגוע ביציבות הכלכלית של המשק כולו. איך זה קרה?
הממונה על ההגבלים: לפרק את חברת החשמל
"אם חברת החשמל הייתה פרטית - היה כינוס נכסים"
הפסד של 677 מיליון שקל למדינה מחברת החשמל
ההודעה התקבלה בדאגה רבה, ושר האוצר נזעק לעדכן את ראש הממשלה בהתפתחות. העמדה של חלק קטן אפילו מהחוב של חברת החשמל לפירעון מיידי, משמעותה שהממשלה תצטרך להזרים עשרות מיליארדי שקלים לחברה. הרי לא ניתן להעלות על הדעת מצב שבו החברה היחידה שמספקת חשמל לאזרחים פושטת רגל ונסגרת. כזכור, באותם ימים כבר היה ידוע כי הגירעון בתקציב המדינה לאותה שנה יגיע לרמה של קרוב ל-40 מיליארד שקל. מכה כזו הייתה מובילה, כמעט בוודאות, להורדת דירוגה של מדינת ישראל כולה.
במשרד האוצר ביקשו מסוכנות הדירוג להמתין 48 שעות בטרם יפרסמו את ההודעה והחלו לפעול בשני כיוונים במקביל. פקידי משרד האוצר החלו לבחון את ההשלכות של הורדת הדירוג על היקף הגירעון בתקציב המדינה, בזמן ששר האוצר קיים שיחת ועידה עם מועצת המנהלים של S&P היושבת בלונדון.
שטייניץ הציג בפני ראשי הסוכנות את הצעדים שנקט משרד האוצר על מנת לסייע לחברת החשמל להתמודד עם הפסקת הזרמת הגז ממצרים והבטיח להם כי הגז ממאגר "תמר" יגיע עד אמצע 2013 וכי לאחר הגעתו ייעשה שימוש בעלות הנמוכה של הגז כדי לשפר את מצב החוב של החברה. לבסוף, הפכה מועצת המנהלים של S&P את החלטתה ודירוג האשראי של חברת החשמל נותר כשהיה, אם כי ב-S&P הודיעו כי הם מכניסים את החברה לרשימת מעקב. אנחת רווחה נשמעה במשרד האוצר, כמו גם במשרד ראש הממשלה.
מאז, איום הורדת הדירוג חלף, ו-S&P הסירה את שמה של חברת החשמל מרשימת המעקב, בעקבות תחילת הזרמת הגז ממאגר "תמר" ובעקבות הערבויות שהעניקה המדינה לחברה לגיוסי הון בהיקף של 9 מיליארד שקל. אך במובן מסוים האירועים של אוקטובר 2012 עדיין איתנו. שתי היממות הלחוצות שעברו על בכירי האוצר הדליקו נורת אזהרה אצל הפקידות ואצל הדרג הפוליטי. ההבנה חלחלה, כי החוב של חברת החשמל אינו בעיה של הנהלת החברה ועובדיה. הוא בעיה של כל הציבור הישראלי.
אם החברה, שמחזיקה במונופול על אחד השירותים החיוניים ביותר, תגיע לחדלות פירעון, החובות שלה יתגלגלו אל תקציב המדינה. במקרה כזה, הקלישאה ש"ישראל תהיה ספרד" תהפוך לנכונה. כשם שממשלת ספרד נקלעה לחובות בגלל הצורך להזרים מיליארדי אירו לבנקים שקרסו, כי הרי הממשלה לא יכולה לעמוד מנגד ולראות את הבנקים במדינה קורסים, כך עלולה ממשלת ישראל להגיע לרמות חוב מדאיגות ובלתי רצויות, רק כדי למנוע קריסה של חברת החשמל.
זהו הרקע האמיתי לניסיון המחודש של הממשלה הנוכחית לערוך רפורמה בשוק החשמל הישראלי. זה לא החשמל חינם, לא המשרות המיותרות וגם לא מחיר החשמל לצרכנים שמדירים שינה מעיניהם של הממונים על החברה. זה הרצון לייסד ענף חשמל שבו אין גורם בלעדי אחד שאי אפשר להרשות לו ליפול. ענף שבו המונופול הממשלתי הוא הרבה יותר רזה, לאחר שהופשטו ממנו החלקים עתירי ההוצאות שבפעולתו.
איך נוצר החוב?
גם היום, החוב של חברת החשמל עדיין עצום והמדינה ערבה לחלק ניכר ממנו. נכון לסוף שנת 2012 עמד החוב של חברת החשמל על סכום של כ-73.5 מיליארד שקל. לשם השוואה, הכנסותיה של החברה ממכירת חשמל הגיעו באותה שנה לסכום של כ-27.5 מיליארד שקל.
חלק הארי של החוב, כ-9 מיליארד שקל, נובע מהפסקת הזרמת הגז ממצרים. חוב זה ילך ויתקזז בשלוש השנים הקרובות, בעקבות תחילת הזרמת הגז ממאגר "תמר". בעקבות הפסקת הזרמת הגז ממצרים הועלה מחיר החשמל בשיעור מצטבר של למעלה מ-30%. עד 2015 הוא צפוי להישאר על רמתו הגבוהה, למרות שהחברה חזרה לייצר חשמל בגז. הרווחים הגבוהים שצפויים לה בשלוש השנים הקרובות, כתוצאה מהמחיר הגבוה וההוצאות הנמוכות על דלקים, יקזזו את החוב הזה.
מרכיב נוסף בחוב, נובע מהוצאות החברה על יישום התכנית והפחתת פליטות של המשרד להגנת הסביבה. עלות הביצוע של התקנות הללו, שבגינן אף נאלצה החברה לבנות ארובה נוספת בתחנת הכוח בחדרה, עומדת על כ-8 מיליארד שקל. גם החלק הזה של החוב צפוי להתקזז בשנים הקרובות, לאחר שיגולם במחיר החשמל.
אך החלק המדאיג של החוב של חברת החשמל, הוא החלק שנוצר ללא תיאום מלא בין כל הגופים המפקחים על התנהלותה. מדובר בחובות שגויסו כדי לכסות על פער בין הוצאות החברה להכנסותיה, כאשר בחברה טוענים כי ההכנסות נמוכות מדי, מכיוון שתעריף החשמל לא משקף בשנים האחרונות את העלות האמיתית של אספקת החשמל, בעוד שהגורמים המפקחים טוענים כי הוצאות החברה מופרזות.
כאן המקום לציין, כי בניגוד לחברות אחרות, חברת החשמל לא קובעת את גובה הכנסותיה. ב-1996 הוקמה בישראל רשות ציבורית המפקחת על משק החשמל, המכונה רשות החשמל. רשות החשמל היא גוף עצמאי אשר, בין היתר, קובע את מחירי החשמל. עצמאותה של רשות החשמל חיונית הן על מנת למנוע מצב שבו הממשלה מעלה את מחיר החשמל כדי לממן הוצאות מיותרות של החברה, והן על מנת למנוע מצב שבו הממשלה מורידה את מחיר החשמל ללא הצדקה כדי "להיטיב עם העם" ולקנות אהדה ציבורית, תוך שהיא פוגעת בציבור לטווח הארוך, בכך שהיא מנפחת את החוב של חברת החשמל.
על ידי קביעת התעריף, שולטת רשות החשמל בהיקף ההכנסות של חברת החשמל. אם היא מעלה אותו, ההכנסות גדלות. אם היא מורידה, ההכנסות קטנות. אלא שרשות החשמל לא שולטת בהוצאות של החברה. הוצאות אלה נקבעות בהתאם להתנהלות השוטפת של החברה, להסכמי השכר שנחתמים עם עובדיה ולהחלטות רגולטוריות שונות שמשפיעות על הוצאותיה.
כאשר חברת החשמל מציגה הוצאות שהרשות אינה חושבת שהן הכרחיות, הרשות יכולה להודיע כי היא אינה מכירה בהוצאות לצורך קביעת התעריף, אך אין לה יכולת לבטלן. כך גדלות ההוצאות מבלי שההכנסות מסוגלות לכסות אותן.
פנסיה, רגולציה ועדכוני תעריפים
מדי שנה קובעת רשות החשמל את התעריף הסופי על בסיס שלושה מרכיבים, המתייחסים לשלושת המרכיבים העיקריים באספקת החשמל ללקוחות: תעריף ייצור, המשקף את הוצאות החברה על ייצור חשמל בתחנות הכוח, על הקמת תחנות חדשות ועוד; תעריף הולכה וחלוקה, המשקף את הוצאות השיווק ושירות הלקוחות, את הוצאות חיבורם של הלקוחות לרשת החשמל ועוד; ותעריף הדלקים, המשקף את הוצאות החברה על סולר, מזוט, פחם וגז טבעי.
ההוצאה המוכרת בכל מרכיב, נקבעת אחת לכמה שנים ומוצמדת למדדים שונים, על מנת שתשקף מדי שנה את ההתייקרויות של חומרי הגלם ואת העלייה בשכר. בנוסף, קובעת הרשות מקדם התייעלות. מקדם זה משקף את העובדה שככל שצריכת החשמל גדלה החברה מרוויחה יותר, כי הוצאותיה אינן גדלות בשיעור זהה לגידול בהכנסות. המקדם נועד להבטיח שהחברה תפעל לצמצם את הוצאותיה ולא תסתמך רק על הגידול בצריכה.
בעוד שהתעריף הסופי מתעדכן מדי שנה, ההוצאה המוכרת עבור כל מרכיב נקבעת אחת לכמה שנים (למען ההוצאה על דלקים שבה מכירים מידי שנה מחדש). בשנת 2002 עודכנו ההוצאות המוכרות ולאחר מכן הן היו אמורות להתעדכן שוב ב-2005. לבסוף, עודכנו הוצאות הייצור רק ב-2010, והוצאות ההולכה והחלוקה יעודכנו בקרוב רטרואקטיבית ל-2012. בחברת החשמל טוענים כי העיכוב בעדכונים הללו גרם להפסדים מתמשכים שבאו לידי ביטוי בגיוסי הון בריבית גבוהה שהעלו את החוב של החברה בסכום של כ-7.5 מיליארד שקל.
ברשות החשמל, מנגד, טוענים כי המספרים מופרזים וכי עומק ההפסד בגין העיכוב בעדכון מרכיבי התעריף, כפי שהוא משתקף בדו"חות הכספיים של החברה, עומד על כ-2 מיליארד שקל בלבד. גם את ההפסד הזה, טוענים ברשות, אין לייחס בהכרח לעיכוב בעדכון הוצאות המוכרות וניתן לייחס אותו לעובדה שהחברה לא התייעלה בשנים האחרונות. כמו כן, טוענים ברשות כי העיכוב עצמו נובע מכך שהנתונים שהעבירה החברה לאורך השנים, נתונים חיוניים לחישוב ההוצאה המוכרת, הגיעו באיחור וסבלו מאי דיוקים.
בעיה חמורה יותר שגורמת לפער בין העלויות של חברת החשמל להכנסותיה, היא תנאי הפנסיה של עובדיה. חברת החשמל משלמת מדי חודש מקופתה פנסיה לכ-5,000 גמלאים. בנוסף, היא צריכה להפריש כספים בגין חבות הפנסיה לעובדים שיפרשו בעתיד. כיום עומד הפער המצטבר בין הוצאות הפנסיה של חברת החשמל בפועל לבין היקף ההוצאות שהתעריף מכסה על בין 6 ל-8 מיליארד שקל.
בשנת 2000 הכירה רשות החשמל בעלויות הפנסיה של עובדי חברת החשמל לצורך קביעת התעריף. בפברואר 2010 עדכנה הרשות את עלויות הפנסיה המוכרות לצורך קביעת התעריף, לעובדי התפעול בתחנות הכוח של החברה, המהווים כחמישית מעובדי חברת החשמל. עבור כל שאר העובדים, הוצאות הפנסיה מחושבות על פי נתונים משנת 2000. מאז, עלו הוצאות הפנסיה בהיקף משמעותי.
בחברת החשמל מייחסים את העלייה בהפרשות לפנסיה לעלייה בתוחלת החיים, להסכמי שכר ותקנות חדשות של משרד האוצר בנוגע לחישוב חובות לפנסיה. ברשות החשמל טוענים מנגד כי הוצאות הפנסיה של החברה פשוט מנופחות ואינן עולות בקנה אחד עם תקנות החשבונאות הבינלאומית.
יצוין כי מאז שנת 2000 התרחשו שני אירועים בעלי השפעה משמעותית ביותר על חבות הפנסיה של החברה, שאינם מגולמים במלואם בתעריף. הראשון הוא החישוב המחודש של חבות הפנסיה של החברה מסוף שנת 2009, שכלל הפחתה של היקף החוב ב-8.9 מיליארד שקל בשל ביטול השיטה של קידום גמלאים בדרגות השכר. השני הוא הסכם ההצמדה של הפנסיה בחברה למדד המחירים לצרכן, שהגדיל את היקף החוב הפנסיוני בשיעור ניכר.
האם רצו שהחוב של חברת החשמל יגדל?
רשות החשמל הוקמה כגורם עצמאי המייצג את ציבור הצרכנים הישראלי, על מנת למנוע מצב שבו חברת החשמל כמונופול ממשלתי, תתנהל בחוסר יעילות ותגלגל את העלויות העודפות שלה על הצרכנים באמצעות העלאת מחיר החשמל. הרציונל היה שאם המחיר ישקף את העלויות הרצויות, לגורמים שאחראים על התנהלות החברה (ההנהלה, מועצת המנהלים, רשות החברות הממשלתיות והממונה על השכר) לא תהיה ברירה אלא לקזז עלויות עודפות ולא חיוניות.
בפועל, נדמה שבמקום שעלויות עודפות יגולגלו על הציבור דרך תעריף החשמל, הן מגולגלות עליו דרך גיוסי חוב. בחברת החשמל טוענים מזה זמן רב כי מדובר בתוצאה של תעריף "מלאכותי" שאינו משקף את ההוצאות האמיתיות. אך ניתן גם לטעון כי מדובר בחולשה של הגורמים האחראים על התנהלות החברה, שאינם עושים את כל שניתן על מנת לצמצם את הוצאותיה, בעיקר על שכר ופנסיה.
ישנם גם אלה שטוענים כי מדובר במדיניות מכוונת. מזה זמן רב מרשים לעצמם פקידים בכירים לומר בגילוי לב כי לאורך השנים נקט אגף התקציבים במשרד האוצר במדיניות שתמכה בגידול החוב של חברת החשמל, מתוך הבנה שככל שחברת החשמל תהיה במצב פיננסי גרוע יותר, כך יחלש ועד העובדים העוצמתי שלה וניתן יהיה להגיע בקלות רבה יותר להסכמות בנוגע לפתיחת משק החשמל לתחרות.
בדצמבר 2011 הופיע שר האנרגיה הקודם, ח"כ עוזי לנדאו, בפני ועדת הכלכלה של הכנסת. יו"ר הוועדה הקודם, ח"כ כרמל שאמה-הכהן שאל את השר אם מחיר החשמל מביא לפעילות מאוזנת של החברה. תשובתו המדהימה של השר, שניתנה לפרוטוקול, הייתה כדלהלן:
"השאלה הזאת יורדת לשנים ארוכות מן העבר. זה אקט שיטתי, פילוסופי, אידיאולוגי, של אגף התקציבים, לצורך החלשתה, הורדתה על הברכיים (של חברת החשמל, א.ל), ושכאשר נגיע להליך המשא ומתן שהוא השינוי המבני של חברת החשמל היא תהיה כה חלשה וכה חדלת פירעון, עד שיהיו כולם חייבים לקבל את הפתרון של הפרטתה, פיצולה. מזה זה נובע. אני לא נכנס כרגע לשאלה אם צריך להפריט או לא צריך להפריט, אני רק נכנס לשאלה אם צריך להגיע לסוג כזה של טקטיקה שבסיכומו של דבר מי שישלם את השטר הזה, מי שיפרע את השטר הזה, זה הציבור".
תשובתו של שר האנרגיה לשעבר מעלה תהיה חשובה. למשרד האוצר ישנה השפעה ישירה על החלטות רשות החשמל. במליאת הרשות יושב נציג מטעם אגף התקציבים ושני נציגי ציבור הממונים בהמלצת שר האוצר ושר האנרגיה. כמו כן, יש לו יכולת להשפיע על הוצאות חברת החשמל, דרך אגף הממונה על השכר ורשות החברות הממשלתיות, שמפקחות על עבודת החברה.
האם במשרד האוצר הביטו מהצד לאורך השנים בחוב הגדל ונמנעו מלנקוט בצעדים? במשרד האוצר דוחים את הטענות הללו על הסף. "משרד האוצר אינו מנהל את הוצאות חברת חשמל", נמסר בתגובה מהמשרד. "הנהלת החברה והדירקטוריון אמונים על כך.
הטענות העולות בכתבה לגבי אגף תקציבים משוללות כל יסוד, משרד האוצר על אגפיו השונים נחלץ לעזרת החברה במשבר הדלקים האחרון באמצעות ערבות מדינה והקלות במיסוי".
לאחרונה הוקמה ועדה אשר תמליץ על מבנה משק החשמל הרצוי ותבחן את מצבה הפיננסי של החברה. על הוועדה לבדוק לעומק את היקף הוצאות הפנסיה של חברת החשמל ומדוע התגלה פער כה עמוק (כ-8 מיליארד שקל) בין הוצאות הפנסיה לכיסוי שניתן להם בתעריף. מן הראוי גם שתבדוק לעומק את טענות חברת החשמל בנוגע לעדכון העלויות המוכרות שלה.
אך מעל הכל, עליה להעסיק את עצמה בשאלת הקשר המסוכן שקיים בין החוב של חברת החשמל ליציבות הפיננסית של ממשלת ישראל. השאלות הנגזרות מצורך זה הן שאלות כמו: האם ראוי להפריט את פעילות ייצור החשמל (החלק היקר יותר בעבודתה של חברת החשמל) על מנת שינוהל על ידי חברות פרטיות שהמדינה אינה ערבה לחובותיהן? אם כן, האם צריך להשאיר בידי חברת החשמל יכולות של ייצור ומכירת חשמל, למקרה שחברות פרטיות יפשטו רגל ולא יוכלו לספק עוד חשמל? האם יש , לחילופין, לשמר את המונופול הממשלתי על כל תהליך הייצור אך לשנות את מערך הפיקוח עליו, כך שמי שקובע את המחיר יהיה גם פוסק אחרון בנוגע לסוגיות המשפיעות על גובה ההוצאות?
שאלות נוספות: האם ראוי לפתוח את פעילות מכירת החשמל ללקוחות לתחרות חופשית ללא מחיר מפוקח, ולקבוע רק את המחיר שבו תמכור חברת החשמל לאותן חברות שישווקו אותו לצרכנים? במצב כזה, מי יערוב לכך שמספקי החשמל החדשים שייכנסו לשוק אכן יציעו מחירים הוגנים ולא יגלגלו עלויות עודפות על הלקוחות?
שאלות אלה, הן השאלות המהותיות שמלוות את הרפורמה בענף החשמל, לא פחות משאלת ההטבות וגובה השכר בחברה. חברת החשמל הישראלית צריכה להתייעל ולצמצם הוצאות, גם בהנהלת החברה ובוועד העובדים שלה מכירים בכך. אך התייעלות של המונופול הממשלתי אינה רפורמה. רפורמה היא בחינה מחדש של המבנה הענפי על כל חלקיו ויחסי הכוחות שבו, וחיפוש אחר מבנה נכון, יעיל ויציב יותר.
לפנייה לכתב/ת 
