כך יכולה המדינה להוריד את מחירי הדירות
פעם התגייסו הממשלות ה"סוציאליסטיות" לסדר להורים שלנו דירה, וסיבכו את הדור הנוכחי. ועדיין, מדיניות מסודרת ומשולבת יכולה לפתור את הבעיה. שני פרקים מהספר "התנור והחמאה" מאת אהרון פוגל, שכיהן עשרות שנים בצמתים הכלכליים הכי חשובים בישראל
דיור לכול
קיץ 2011 היה הקיץ של הדיור בישראל. "ב' זה בית" נכתב על גבי חולצות טי של צעירים רבים ברחובות הערים הגדולות. צעירה שלא יכלה לשלם את שכר הדירה שדרש בעל הבית שלה, הודיעה לחבריה כי היא מקימה אוהל בשדרות רוטשילד בתל אביב, משום ש"אין לי לאן ללכת", ובתוך ימים הגיעו האוהלים עד לקצה הרחוב. חודשים ישבו הצעירים באוהלים ומיקדו את תשומת הלב הציבורית, התקשורתית והפוליטית בבעיית הדיור, וליתר דיוק, בסיכוייהם של צעירים משכילים ועובדים להיות הבעלים של דירה משלהם.
אך ספק אם הצעירים והצעירות האלה למדו לקח מניסיון העבר. אחד הגורמים החשובים לבעיה הקשה המציקה להם היה דווקא ההתגייסות של הממשלות עשרות שנים קודם לכן לעזור להוריהם להגיע לדירה משלהם בדרך-לא-דרך.
באותה תקופה המדינה הייתה זו שבנתה את רוב הדירות. מי שקיבל דירות ציבוריות ומשכנתאות מסובסדות, זכה לתמיכה ניכרת. אלא שיש גבול ליכולותיה של מדינה, וכאשר המחיר לצרכן אינו משקף שיווי משקל בין ביקוש להיצע, לְעולם אנשים ירצו יותר ממה שהממשלה מסוגלת לספק.
כאשר ממשלה מחלקת משהו בחצי-חינם, כולם רוצים ליהנות מהחלוקה, הממשלה לא יכולה לספק את הדרישה, והתוצאה היא אי-שביעות רצון, הפגנות המונים, בזבוז מקורות והחרפה באי-השוויון, שהרי ככל שהמשכנתא גדולה יותר משום שהדירה גדולה יותר, הסבסוד החברתי-כביכול של המדינה גם הוא גדול יותר. כאמור, מאחורי כל אלה עמדו מפלגות שחרתו על דגלן את הסוציאליזם. נוסף על עיוות זה תמיד צריך לזכור שהחלוקה נעשית גם לפי קריטריון פוליטי קואליציוני.
מי שהפסיק את הסבסוד החברתי-כביכול הזה היה דוד לוי, שר השיכון, איש הליכוד, יליד מרוקו, תושב בית שאן, שנחשב פוליטיקאי "חברתי" אף שלא בא ממסגרת מפלגתית סוציאליסטית.
גם אם מדינה מחליטה לסייע להשגת מטרה כלשהי, עליה לתקצב את הסבסוד ולהעמיד אותו לצד צרכים אחרים במסגרת של עדיפויות,
ערכים ועקרונות חברתיים. לא על פי שיעור האינפלציה ייקבע גודל הסובסידיה. בדרך שבה נעשה סבסוד ההון והמשכנתה, נוצר נטל אדיר ובלתי ידוע על הדורות הבאים. הנושא נוגע לכל תחומי חיינו: להשקעות, לדיור, לבריאות, לחינוך או לאיכות הסביבה.
מדינה חייבת להגדיר מטרות, כמו פיזור אוכלוסייה או הגדלת יצוא, ולקבוע כללים, כמו ערבויות, מענקים להון ולעבודה והקלות במסים כל עוד המיסוי הכללי גבוה עד אבסורד. לא מעבר לכך. ודאי וודאי שאסור לה ליצור מערכת של עשרות מיליארדי שקלים התלויים באינפלציה מבחינת השפעתם על העושר וחלוקתו ועל המנגנון המובנה של האצת האינפלציה.
כאשר ממשלה בונה דירות, הבנייה מתחרה בסעיפים אחרים בתקציב, ונוצרת מאליה מגבלה ביכולתה לבנות בהיקפים גדולים. הממשלה היא גם זו שצריכה לקבוע את המחיר. האם ניתן לצפות מדרג פוליטי שיעלה את המחיר על פי התייקרות מדד הבנייה? הרי היא תקומם עליה את דעת הקהל. כך יצא שמחירי הבנייה הציבורית היו נמוכים בהרבה מעלותה או ממחיר השוק. הציבור מצדו רצה ליהנות מכך, אך לא היה אפשר לספק את כל רצונו, והוא יצא לרחובות. מתוך רצון לסייע דווקא הרעו את מצבו של הציבור, גם אם תדמיתית זה הצטייר כסיוע.
כל אותה תקופה עשה אגף התקציבים מאמצים לשנות את המצב. ב-1979, כששלמה שטנר, המשנה לממונה על התקציבים באוצר, ואני הגענו לסף ייאוש, החלטנו לשנות את הטקטיקה: אם נצליח לשכנע את שר השיכון, דוד לוי, לחולל את השינוי בתחומו, לא יוכלו בעלי ההון, התעשיינים ודומיהם להתנגד לשינוי בתחומים שלהם. שטנר ומנכ"ל משרד השיכון, אשר וינר, גיבשו תוכנית למניעת מחסור בדירות ולהגדלת מספר הדירות הנבנות ולמתן אפשרות לכל אדם לקחת משכנתה בשוק החופשי בתנאי שוק. בבסיס התוכנית עמדו הפסקת הבנייה הציבורית ומַעבר לתכנון וליצירת תנאים לבנייה על בסיס עסקי וכן הצמדת המשכנתאות והגדלתן פי כמה וכמה מההיקף המצומצם שניתן לקבל בתנאים של אי-הצמדה. בד בבד ניסחו וינר ושטנר קריטריונים חברתיים לתמיכה בזוגות צעירים ובנזקקים, או לקביעת גודל דירה מרבי לחלוקת הסובסידיות לדיור. לזכותו של השר לוי ייאמר שהוא הבין את המצב לאשורו וגילה ממלכתיות, אומץ לב וראייה ארוכת טווח ואישר את התוכנית.
הפתרון הכולל הזה הצטייר כמחמיר את תנאי המשכנתה, אך למעשה פתר בתוך זמן קצר את המחסור בדירות. הממשלה עברה ממעורבות פעילה בייצור דירות ובמימון מסובסד למעמד של רגולטורית: מסדירת השוק המפרידה בין הפעילות והמימון על ידי המערכת הבנקאית לבין קביעת קריטריונים סוציאליים לתמיכה. ואכן, בתוך זמן קצר נרשמה הקלה במצוקת הדיור, ההפגנות פסקו, והשוק עלה על דרך של הסדרה. הזקוקים באמת לתמיכה ממשלתית קיבלו אותה, וההחמרה באי-השוויון בחלוקת הרכוש בתחום הדיור והחרפת האינפלציה נבלמו.
זה היה אחד מאותם מהלכים הנראים כפגיעה חברתית שעה שלמעשה הם תורמים לחברה. בכל פעם שממשלה מסבסדת דבר-מה, הביקוש לו גדל ונוצר מחסור. והרי ממשלה אינה יכולה לנחש את כלל צורכי הציבור ולספק אותם. אמנם החזרי המשכנתה, כמו גם המחירים ושכרו של לוקח המשכנתה, עלו, אך עם זה נוצרה זמינות למשכנתאות גדולות, שסייעה רבות ברכישת דירה.
סוגיית הדיור אינה יורדת מסדר היום הציבורי של ישראל, ואיתה גם הצורך במדיניות ברורה המשוחררת משיקולי תדמיות פופוליסטיים. על כך בהמשך.
הצלחת המהלך בתחום הדיור אפשרה גם למגזרים העסקיים האחרים להיחלץ מהמימון הלא צמוד. הרי אם בעל משכנתה משלם הצמדה, היעלה על הדעת שתעשיין לא ישלם אותה? הדבר נעשה בהדרגה, החל בהצמדות חלקיות, על פי נוסחאות שונות, וכלה בהצמדות מלאות.
ואולם ההר הגדול של הנכסים הצמודים וההתחייבויות הלא צמודות נותר על תִלו, ורק במהלך שנות ה-90 התפוגגה השפעתם בהדרגה. המצב הזה היה הסיבה המרכזית להאצת האינפלציה, ובטעות (או בהתנהגות תקשורתית מקובלת) תקפו את ההנהגה בגין כל נתון שהתפרסם במועד מסוים, במקום לראות את מגמת התהליך כולו לאורך זמן.
חילופי השלטון ב-1977, בין מפלגה סוציאל-דמוקרטית כביכול למפלגה בעלת זהות ליברלית לא ברורה, לא בישרו שינויים מיידיים במדיניות הכלכלית, ולכמה מאנשי הליכוד נדרשו שנים לקלוט שאחרי עשרות שנים של אופוזיציה הם עלו לשלטון ובכוחם עכשיו לחולל שינויים כראות עיניהם. פתאום, אחרי שנים של אופוזיציה שמתמקדת כל כולה בהתנגדות למעשי השלטון,
הם נדרשים להנהיג את המדינה ולנהל את מערכות השלטון הגדולות והמורכבות. ייתכן מאוד שאופוזיציות מודעות להבדל בין אחריות שלטונית לדיבורים אופוזיציוניים, שכל מטרתם לעורר בציבור ספקות ולהטיח ביקורת, אך הן מדחיקות זאת, כי בכל זאת הן רוצות להביט במראה ולהאמין בעצמן, ברצונן וביכולתן לשנות.
מדינה ומשק מפתחים מעין די-אן-אֵיי של תרבות שלטונית, תרבות ארגונית, מבנים, מערכת חוקים והסכמים, שגם כאשר מפלגה אחרת עולה לשלטון, קשה מאוד לשנות את כיוונם. רק מאמץ מתמשך ועקבי יכול לחולל שינויים מהותיים לאחר שנים רבות. המשק שהממשלה החדשה בישראל קיבלה לידיה היה לא יציב וגירעוני מאוד, הן בתקציב והן ביתרות מטבע חוץ. מערכת מסים אבסורדית עודדה העלָמות מס נרחבות. אל תקציב המדינה פרצו מנגנוני הקצאה של כסף ציבורי שלא באישור הכנסת והממשלה, מוצרים נהנו מסובסידיות עצומות, ההון סובסד בהיקף נרחב, וכוחות חזקים בישרו על עלייה חדה בשיעורי האינפלציה.
רבים בליכוד רצו להראות שינוי מהיר, כדי שהציבור יבין שמה שהיה עד עתה לא יימשך. הכול יהיה שונה. חודשים אחדים לאחר שנכנס לתפקידו הכריז שר האוצר, שמחה ארליך, על תוכנית כלכלית חדשה שתהפוך את ישראל ל"שווייץ של המזרח התיכון". בבסיס התוכנית עמדו עקרונות נכונים, היינו הצורך לצמצם את הפיקוח הממשלתי ההדוק על המשק ולהתבסס על יוזמה חופשית שתוביל את המשק לשגשוג. רוב הסובסידיות שהיו חלק מהנוף שנים רבות בוטלו או הוקטנו, בנימוק שיש להניח לכוחות השוק לקבוע את המחירים ולסייע למעוטי היכולת הנזקקים במקום להעניק סובסידיה גורפת, שממנה נהנים גם בעלי היכולת. מס ערך מוסף הועלה מ-8 אחוזים ל-12 אחוזים.
עיקר הליברליזציה היה בתחום מטבע החוץ. הוחלט להסיר את הפיקוח על המט"ח ולקבוע שער חליפין אחיד לכל מטרה ושימוש, יצוא ויבוא כאחד. גם הקצבת המט"ח לנוסעים לחוץ לארץ גדלה, והוסרו מקצת החסמים הביורוקרטיים ברכישת מטבע חוץ לעסקים.
אך גם אם הצורך בתיקון העיוותים בתחום המט"ח היה מיידי, בחינת הנושא נעשתה מתוך ראייה צרה, ולא מתוך בחינה של כלל הפרמטרים של המשק. במשק הסובל מגירעון תקציבי, שבו הבנקים, ובראשם בנק ישראל, נותנים אשראי בלי שליטה, השכר צמוד למדד,
נכסי המגזר העסקי צמודים למדד ואילו התחייבויותיו אינן צמודות למדד – במשק שכזה אי אפשר להסתפק בפיחות בשער המטבע בלי להתייחס לכל המרכיבים האחרים. וכך אכן קרה. התיקון בשער החליפין גרר גל אינפלציוני שחִייב מדיניות תקציבית מרסנת וטיפול בגירעון התקציבי.
אגף התקציבים היה מחוץ לתמונת הדיונים על הרפורמה עד לרגע האחרון, לכן לא גובשו צעדי הריסון המתבקשים, הן בתקציב והן במדיניות המוניטרית (שהיא בסמכותו של בנק ישראל). כל להבה זקוקה לאמצעי צינון. במקרה זה, יצירת להבת הפיחות בשער החליפין הייתה מוצדקת, אך היה צורך לנקוט צעדים מצננים גם בתחום הפיסקלי, כלומר התקציב, ובתחום המוניטרי. זאת ועוד, לא נעשה ניסיון לתאם צמצום של תוספת היוקר בעקבות ההתייקרויות החד-פעמיות הנובעות מצעד שכזה, וכמובן לא הייתה התייחסות לפערי ההצמדה והנכסים וההתחייבויות במשק. עליית המחירים שנבעה מהפיחות הפכה מיד לכוח דורס מגביר אינפלציה. לנוכח כל הליקויים הללו הייתה ההצלחה בתחום המט"ח חלקית, ואילו בכל שאר הפרמטרים נחלה הרפורמה כישלון חרוץ, והאינפלציה התעצמה.
עקב המצב התפטר שמחה ארליך מתפקידו, ואת מקומו תפס יגאל הורביץ, שהיה עד זמן קצר קודם לכן שר המסחר והתעשייה. עם כניסתו ללשכתו מצא הורביץ על שולחנו תוכנית כוללת ראשונה להתמודדות עם כל מגוון הפרמטרים שהכין סגן הממונה על התקציבים באוצר, שלמה שטנר. השר הורביץ הבין את חומרת המצב, אך זו לא הייתה בהירה וברורה לכל המערכת, והוא העריך שלא יהיה לו הכוח הפוליטי להעביר תוכנית מקפת שכזו ואף נמנע מלהעמידהּ למבחן. רק בשנת 1985, כאשר הקטסטרופה הייתה בפתח, שוכנעו גם הדרגים הפוליטיים שאין מנוס מצעדים קשים כדי להציל את המשק. או אז התגייסו כל הגורמים, ועוד נשוב לתוכנית הזאת בהרחבה.
בתשע שנות עבודתי הראשונות באגף התקציבים, שאותן התחלתי כעוזר רפרנט וסיימתי כסגן הממונה על התקציבים, עסקתי באתגרים,
בשינויים, בניסיון לשלוט בגודל התקציב המתבדר, ביצירת תשתיות לשינויי מדיניות בתחום המחירים והסובסידיות, בתכנון חקלאי, במדיניות אנרגיה, במחשבות ובצעדים ראשונים של רפורמות במשק הדלק והחשמל, שוק ההון, מאזן התשלומים ועוד ועוד.
באגף התקציבים נוצרה מעין נורמה, שמדי שלוש שנים צריך להתקדם בתפקיד, וָלא – עוזבים. אחרי תשע שנים באגף ושלוש שנים כסגן הממונה על התקציבים ידעתי שאני פורש, אך עד כמה שהדברים יישמעו מוזרים, לא חשבתי כלל מה אעשה. במשק צעיר וצומח אתה יודע שתמיד יהיו הזדמנויות, ואולי הייתי שקוע כל כך בעבודה באוצר, שלא התפניתי לחשוב על עתידי.
איך מורידים את מחירי הדיור
תחום הבינוי והשיכון מחייב מערכת שיקולים החורגת מהיצע וביקוש, שכן הוא כרוך בהיבטים חברתיים ולאומיים רבים. המדינה חייבת להיות מעורבת במדיניות קרקעית, בעלויות הבנייה, בהשתתפות בסיכון של מממני הבנייה ובמדיניות מיסוי מתאימה. הפתרון למחירי הדיור והבנייה העולים מעבר למדדי המחירים הרגילים טמון במדיניות כוללת באחריות המדינה.
בעקבות המחאה החברתית של קיץ 2011 נוצרו ציפיות מוצדקות לירידת מחירי הדיור. הציפיות האלה גרמו למבקשי דיור לדחות את החלטותיהם על רכישת דירות. דחייה זו גרמה כמעט מיד לירידה במחירי הדירות. לכאורה, תופעה חיובית, אלא שבהעדר צעדים משלימים, הקבלנים שמורידים מחירים כדי לממש את מלאי הדירות שברשותם מצמצמים בניית דירות חדשות ומפסיקים אותה. בעתיד הלא רחוק צפוי מחסור חריף יותר מזה הנוכחי, ומחירי הדירות יעלו אף יותר.
אפשר לפתור את בעיית הדיור בשורה של פעולות המתוכננות ומבוצעות בצורה כוללת ובו-זמנית:
א. מכירת קרקעות מסיבית בלוויית תכנון בנייה מאושר, כאשר התנאי המרכזי למכירה הוא בנייה מהירה בפרק זמן נתון, אשר מי שלא יעמוד בו יחזיר את הקרקע ללא תמורה.
ב. על המדינה להשתתף בסיכון שהבנקים לוקחים למימון מיזמי בנייה. היא יכולה לעשות זאת באמצעות מערכת ערבויות למימון בנייה נרחבת על קרקעות של מִנהל מקרקעי ישראל. הערבויות תינתנה למימון של מיצוי זכויות בנייה גם על קרקע פרטית. היום הקבלן בונה על פי קצב רכישת הדירות ממנו. בעבר הועלו אפשרויות שונות למתן ערבויות, ויש לממשן. המימוש יקל על הקבלן לעמוד בתנַאי הבנייה המהירה שפורט בסעיף א'.
ג. יש לבטל את כל המסים על מרכיבי עלות הבנייה.
ד. יש לפשט הליכים ביורוקרטיים, בין השאר באמצעות יצירת מסלול ירוק למי שבונה בלא לבקש שינויים בתוכנית המתאר.
גביית היטלי השבחה על ידי רשויות מקומיות צריכה להיות מוגדרת בקריטריונים שאין לחרוג מהם ושלא יהיה מקום לדיונים בהם בין הרשות לבין הקבלן או בעל הקרקע.
ה. יש להנהיג תמיכה תקציבית ממשלתית על פי קריטריונים סוציאליים ועל פי יכולת המשפחה להשתלב במעגל העבודה.
נקיטת מדיניות משולבת שתכלול את כל הצעדים האלה יכולה להביא במהירות לירידת מחירי הדירות, שהיא הכרחית הן מבחינת כושר הקנייה של הציבור, הן מבחינה חברתית.
"התנור והחמאה" מציג סוגיות כלכליות וחברתיות מזווית חדשה ולא שגרתית, מפרי עטו של מי שהיה שנים רבות מנכ"ל משרד האוצר והממונה על התקציבים, עד אתמול יו"ר חברת הביטוח מגדל, ומי שלקח חלק בעיצוב רבות מההחלטות החשובות שהתקבלו במשק. כשראש הממשלה רבין ז"ל טבע את הביטוי "הפוגלים האלה", הוא התכוון אליו.
התנור והחמאה, הוצאת כתר, 297 עמודים
לפנייה לכתב/ת 
