דו"ח המבקר על רשות השידור: מאשרים הפקות בלי מכרזים, משלמים בלי לבדוק

על רקע המהלך המתגבש של סגירת רשות השידור , חושף דו"ח מבקר המדינה שמתפרסם היום (ד') שורה ארוכה של אי סדרים, מחדלים ומקרים של בזבוז כספי ציבור. במוקד הדו"ח: התקשרות של הרשות עם גופי הפקה חיצוניים שלא על פי הנהלים, תשלום מלא עבור הפקות גם כאשר התגלו חריגות מההסכם, הזנחת הטיפול בחומרי הארכיון שברשותה וליקויים משמעותיים בניהולו וביצועו של המעבר לשידור דיגיטלי, כולל חריגה כספית של כ-190 אחוזים מהעלות המתוכננת.

פחות שקיפות, פחות פיקוח, הרבה יותר הוצאות

לפני שלוש שנים תקף מבקר המדינה בחריפות את הנהלת הרשות על כך שהשקיעה רק שלושה אחוזים מהכנסותיה בהפקות מקור - זאת לעומת התחייבותה בחוק, שעמדה על 36 אחוזים. שנה לאחר מכן סוכם כי הרשות תעלה בהדרגה את שיעור ההשקעה בהפקות, ובשנים 2012 ו-2013 עמדה זו על 15 אחוזים מההכנסות - כ-146 מיליון שקלים. אלא שבדרך, הנהלת הרשות פטרה עצמה משורה של מגבלות בכל הנוגע להתקשרויות עם גופי ההפקה - והתוצאה, לדברי המבקר, היא "צמצום הבניית שיקול הדעת המקצועי לבחירת ההצעה הטובה ביותר והקטנת השקיפות בתהליך הבחירה".

בעבר הוגבלה הרשות בתקצוב לפניות יזומות מצד מפיקים, במטרה להבטיח שרוב ההפקות החיצוניות ייעשו על בסיס מכרז תקין. ב-2012 עלתה המכסה מ-30 אחוזים ל-50 אחוזים, אולם בפועל, מינואר 2012 ועד יוני 2013 חתמה הרשות על 51 הסכמים לרכישת הפקות שהתקבלו בפנייה יזומה, בערך כולל של 80 מיליון שקלים - 77 אחוזים מכלל ההסכמים בתקופה זו. וכל זאת, מבלי שייקבעו ברשות התנאים המיוחדים לאישור הפקות כאלה, שאמורות להיות חריגות ובפועל הפכו לנורמה.

"הרשות ניצלה את מסלול הפנייה היזומה בדרך שאינה עולה בקנה אחד עם הנוהל ובאופן בלתי סביר", נכתב בדו"ח, "משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות הרשות בנוגע להתקשרויות עם מפיקים, שבניגוד לכללי המנהל התקין הפכה את החריג לכלל השולט. מציאות זו מעלה חשש כבד שפנייה יזומה היא דרך לעקוף את העקרונות היסודיים של תחרות הוגנת ושוויונית ועלולה לאפשר העדפה של הפקות מסוימות משיקולים לא ענייניים".

מנכ"ל רשות השידור יוני בן מנחם(צילום: אורן אהרוני)

המבקר מתאר גם מצב כאוטי שבו פניות יזומות שכאלה מצד מפיקים מגיעות לשלל גורמים, שלא טורחים לרכז אותן ולפעמים אף לא לעדכן את מנהל המחלקה הרלוונטית. מנגד, הצעות שמגיעות בעקבות פניות לציבור, נשמרות בקבצים נפרדים, כך שכלל לא ניתן לערוך השוואה מסודרת. הפרוטוקולים של ישיבות ועדת ההתקשרויות, שאמורה לאשר את כל אותן הפקות, חלקיים ולא כוללים מידע מהותי כמו עמדות המשתתפים והשיקולים לאישור ודחייה של הפקות. "הוועדה קיבלה חלק מהחלטותיה, בהן החלטות הנוגעות להפקות שעלותן מיליוני שקלים, בלי שקיימה דיון מקצועי ויסודי כנדרש, או בלי שקיימה דיון בכלל", הוא כותב.

המבקר מציג כדוגמה לליקויים מקרה של הפקת סדרת בידור לחגים בעלות של 800 אלף שקלים. התהליך נעשה באמצעות פנייה לציבור - ומנהל מחלקת הבידור דירג את ההצעות והמליץ על המועדפת עליו. אולם כשהגיש מנהלת מחלקת התוכניות את רשימת ההצעות למנכ"ל, נעלמה ממנה העמודה הכוללת את חוות הדעת - וכן התווספה הצעה חדשה, שהגיעה בכלל כפנייה יזומה. הצעה זו כלל לא עברה את הבדיקות הנדרשות, לא הובאה לידיעתו של מנהל מחלקה - ובסופו של דבר דווקא היתה זו שנבחרה על ידי הוועדה.

בנוסף, טוען המבקר, ברשות כלל לא ניהלו תכנון מסודר של תקציבי הרכש. התוצאה: הפקות רבות שסוכמו ונדחו או נתקעו לפרקי זמן ארוכים במיוחד בשלב המשא ומתן. התמונה התהפכה בסוף השנה, אז נראה כי עברו שם להתנהלות בהולה: בדצמבר 2012 חתמה הרשות על 16 הסכמים בעלות כוללת של כ-21 מיליון שקלים - כ-30 אחוזים מהתחייבותה הכוללת לאותה השנה. "חתימה על חוזים בהיקף כספי כה רחב בחודש האחרון של השנה מעלה חשש כי הרשות חתמה עליהם כדי לעמוד בהתחייבויותיה על פי החוק, וכי חתימה על הסכמים בפרק זמן כה קצר לא מאפשרת לרשות למצות את מרב זכויותיה במשא ומתן", מסכם המבקר, שמוסיף כי פעילות בהולה דומה נרשמה גם בסוף 2013.

ההתנהלות הקלוקלת סביב אישור ההפקות המשיכה ללוות אותן גם כשיצאו לדרך. אף שלכל הפקה חיצונית מונה מפיק אחראי מטעם הרשות, אלו כלל לא נדרשו להגיש דו"חות מסודרים, והתשלומים לגופי ההפקה אושרו גם במקרים של חריגות מתנאי ההסכם. כך למשל, במקרה של תוכנית בידור שעבורה הוקצבו 44.5 אלף שקלים עבור ארבעה ימי צילום. אלו הצטמצמו ליום אחד בלבד, אך הסכום הכולל נשאר זהה באמצעות גידול בסעיפים אחרים: 11 אלף שקלים התווספו ללא כל הסבר לסעיף "מנחה ואמנים", ו-12,500 שקלים הוקצו לסעיף שנולד יש מאין, בשם "צילום מערכון". המפיק האחראי לא אישר את השינויים, אך התשלום הועבר במלואו.

רשות השידור. הפקות חורגות מהסכמים, אך מקבלות תקציב מלא(צילום: אלי מנדלבאום)

מקרה אחר ואף קיצוני יותר התרחש בספטמבר 2012, כשברשות אישרו לרכוש לשידור מופע הצדעה ליוצר מוכר בעלות של 400 אלף שקלים. מתוך סכום זה, 90 אלף שקלים הוקצו לשכר עבור זמרים ושחקנים, ו-6,000 שקלים לעורך תוכן, תסריטאי ומנחה. אלא שבהמשך התברר שהזמרים, המנחה והתסריטאי עבדו בהתנדבות, ושחקנים - כלל לא היו שם. גם בהפקות אחרות, טוען המבקר, שילמה הרשות מחיר מלא אף שהוצאות ההפקה לא תאמו את אלה שנקבעו בהסכם, ואף לא דרשה הסברים לכך. "מצב זה מצביע על זילות בהסכמים ומאפשר למפיקים לחרוג מהם בלא שישלמו על כך מחיר", מסכם המבקר.

בהארוורד משלמים, ברוממה זוחלים

ביולי 2008 נחתם בין רשות השידור ואוניברסיטת הארוורד הסכם להמרת ארכיוני הרדיו והטלוויזיה לפורמט דיגיטלי - זאת במימונו של הגוף האקדמי, בתמורה לקבלת עותקים לצרכי מחקר ולימוד. כמעט שש שנים חלפו מאז, ומעט מאוד השתנה: בארכיון הרדיו טופלו פחות ממחצית החומרים המיועדים להמרה והתהליך הוקפא, ובארכיון הטלוויזיה פרויקט הדיגיטציה כלל לא החל - לפחות עד למועד סיום הביקורת ביולי 2013.

האחראית לעיכוב היא, כצפוי, הרשות עצמה - שלא ביצעה חלק מהפעולות המקדימות הנדרשות להמרה, ולא חתמה עם החברה הפרטית שאמורה לבצע את ההמרה לפועל על נספח להסכם, שכולל את נהלי העבודה. תחילת העבודה מותנית בחתימה על נספח זה.

"התבקש שהרשות תשכיל לנצל את העובדה שגורם חיצוני הסכים לממן את גורם הדיגיטציה ותפעל לזרז את ביצועו, כדי לא להחמיץ את ההזדמנות", כותב המבקר, "אולם עקב היעדר פיקוח של הנהלת הרשות התמשכו תהליכי ביצועו יתר על המידה. מחלוקות פנימיות ואי-קידום הנושא תרמו לעיכבו ולהזנחה בטיפול בארכיונים שנים רבות".

בנוסף מתאר המבקר את תנאי האחסון הלקויים שבהם מוחזקים כעת חומרי הארכיון. "לסרטים השמורים שם נשקפת סכנת כליה בשל  עייפות החומר והשימוש התכוף בהם", כותב המבקר, "כל דחייה נוספת של השלמת פרויקט הדיגיטציה עלולה להביא לאובדנם של החומרים ולעכב את הנגשת חומרי הארכיון לציבור הרחב".

המעבר ל-HD: אין מנהל, יש חריגה של מיליונים

המעבר לשידורים דיגיטליים בפורמט HD נחשב לפרויקט הדגל של הערוץ הראשון בשנים האחרונות - והושקעו בו כ-28 מיליון שקלים. אולם למרות ההשקעה הרבה והחשיבות שייחסו למהלך קברניטי הרשות, גם כאן אותרו על ידי מבקר המדינה ליקויים משמעותיים: לפרויקט לא מונה מנהל, לא נעשה שום מעקב מסודר אחר ההתקדמות והעמידה במסגרת התקציב ולמעשה כלל לא נקבעה תוכנית עבודה, וכן נרשמו חריגות ניכרות בעלויות הפרויקט - שמסתכמות ביותר מ-19 מיליון שקלים (סטייה של כ-190 אחוזים). אלו כלל לא נדונו בוועדת הביקורת של הרשות.

המבקר מציין כי מצא "ליקויים שאינם מתיישבים עם כללי המינהל התקין ועם החובה לפעול בחיסכון ויעילות", ומוסיף כי "אופן תפקודם של הגורמים שהיו מעורבים בתהליכי המכרזים של הפרויקט היה בלתי תקין, והוא מעיד על היעדר זהירות בהוצאת כספי ציבור".

המבקר קורא לרשות השידור להפיק לקחים מהליקויים הללו לקראת המשך ההתחדשות הטכנולוגית המתוכננת, שהיקפה נאמד ביותר מ-300 מיליון שקלים. "בפרויקט כה מרכזי הכרוך בעלויות כה גבוהות יש לבקרה של הנהלת הרשות ושל מוסדותיה משנה חשיבות כדי להבטיח שהפרויקט יבוצע ביעילות ובחיסכון".

תגובות: "החוק גרם לקשיים אובייקטיביים"

מרשות השידור נמסר בתגובה: "רשות השידור מתייחסת ברצינות רבה להערות המופיעות בדו"ח מבקר המדינה, ולראיה, הליקויים, רובם ככולם, תוקנו כבר במהלך הביקורת והטיוטות הראשונות וכן רועננו וחודדו ההנחיות והנהלים".

לגבי הפקות המקור נמסר כי "עם קבלת הטיוטות הראשונות של הדו"ח, יזם מנכ"ל רשות השידור שורה של צעדים לתיקון הליקויים, ובהם הקמת צוות בראשות המנכ"ל. עיקר הבעיה נבע מכך שלרשות לא היה הניסיון המקצועי והניהולי בטיפול בהפקות מקור חיצוניות בהיקפים של עשרות מיליוני שקלים, וכי עומסי הטיפול בהתקשרויות להפקות, בעקבות הצורך לעמוד בהוראות החוק, גרמו לקשיים אובייקטיביים בהתמודדות מול מסת ההתקשרויות. למרות זאת, עשתה ההנהלה מאמץ רב על מנת לעמוד בדרישות החוק, ובשנים 2013-2012 עמדה הרשות בכל מחויבויותיה בחוק ואף רכשה הפקות בסכום העולה על הסכום המינימלי הנדרש. בימים אלו השלימה הנהלת הרשות את עדכון נוהל ההתקשרויות בהתאם להערות מבקר המדינה, המנכ"ל אף ייסד פורום שבועי בראשותו לצורך הסרת חסמים ועל מנת להאיץ את תהליך ההתקשרויות. עוד הקימה הנהלת הרשות מערכת ממוחשבת לניהול ולפיקוח על ההפקות, אשר כבר הוטמעה בעבודת הרשות. כמו כן, גובשה הצעה למערך ארגוני חדש שנבחן ביחד עם חברה לייעוץ ארגוני כדי ליעל ולשפר את הטיפול בהתקשרויות".

על המעבר לשידור דיגיטלי נמסר כי "הנהלת הרשות רואה חשיבות רבה בהבאת שידור טלוויזיוני איכותי, חדשני בשילוב פרויקט ה-HD. לצורך השלמת הפרויקט הוגשה תוכנית עבודה מפורטת, הכוללת תקציב ולוחות זמנים, המתעכבת עקב חוסר בתקציב".

על הטיפול בארכיונים מסרה הרשות: "העיכוב בפרויקט הדיגיטציה החל עוד בתקופת ההנהלה הקודמת והמנכ"ל הנוכחי ניסה לקדם את ביצוע הפרויקט, למרות המצוקה התקציבית של הרשות. הנהלת הרשות הנוכחית עושה כל מאמץ במשאבים הקיימים על מנת להציל ולשמר את הקיים, כדי שתוכל להפוך אותו נגיש לציבור הרחב. במסגרת זו ננקטו פעולות שונות, כמו שיקום ושימור הסרטים בארכיון ברדיו ובארכיון הטלוויזיה. בנוסף, הוכנה תכנית עבודה מפורטת ברדיו ובטלוויזיה ובמסגרת ביצוע התכנית, הושלם שיקום הסרטים בארכיון הרדיו והחל שיקום ושימור סרטי הפילם בטלוויזיה. כמו כן, בימים אלו ההנהלה הנוכחית מנהלת מו"מ עם קרן מורשת כדי לקבל תקציב של 10 מיליון שקלים להשלמת הפרויקט. העיכובים הנוכחיים נובעים מאילוצי תקציב".

יו"ר הרשות אמיר גילת. מאשים את המנכ"ל(צילום: אביב חופי)

יו"ר רשות השידור אמיר גילת אמר כי ממצאי המבקר "מחזקים את טענות חלק ניכר מחברי מליאת רשות השידור - הגוף הציבורי המפקח על הרשות - לגבי התנהלותו הלא תקינה של מנכ"ל הרשות יוני בן מנחם, שאינה עולה עם כללי המנהל התקין". לדבריו, צריך לפעול להדחתו של המנכ"ל: "לנוכח מה שרואות עינינו בחודשים האחרונים, גם לאחר סיום ביקורת מבקר המדינה, הכשלים החמורים של המנכ"ל נמשכים ויופיעו מן הסתם גם בדו"ח הבא".

בן מנחם הגיב לדבריו, ומסר כי הוא "מצר על תגובתו האישית של יו"ר הרשות ומפנה אותו לכל הכשלים של היו"ר עצמו אשר מופיעים בדו"ח. חבל שהיו"ר כהרגלו מחפש כותרות ולא עוסק בתוכן ובעיקר, וכל מרצו ופועלו מופנים ללא הבחנה להנהלת הרשות, דבר הפוגע בשידור הציבורי בעובדיו ובחוק".

שר התקשורת גלעד ארדן אמר לאחר פרסום הדו"ח כי "התמונה עגומה ביותר. אי הסדרים שנחשפו בדו"ח, ההתנהלות התקציבית והטיפול הקלוקל והמקומם בנכסי צאן הברזל השמורים בארכיון הרשות, מספקים הוכחה נוספת לכך שהתוכנית שהצגתי להצלת השידור הציבורי בישראל, היא הדרך היחידה לשקם ולחזק את השידור הציבורי. רק כך נוכל להשיב לרשות השידור את היצירתיות והרעב המקצועי שאבדו לה. אני נחוש להשלים את הרפורמה ברשות השידור ולהביא לביטול האגרה כדי להימנע מדו"חות כאלה בעתיד".