המבקר: כך קרס יישומה של תמ"א 38
דו"ח מבקר המדינה שב ומשרטט את הכשלים ביישום התוכנית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, ואת שורת ההחלטות שנקבעו - אך מעולם לא יושמו. הממצאים העיקריים: התוכנית הפכה לכלי להתחדשות עירונית במרכז במקום לטפל בסיכון החמור בפריפריה, לא נאסף מידע בדבר מספר המבנים שחוזקו בפועל, ומספר הדירות שחוזקו נמצא בירידה
28 אלף בניינים בישראל עתידים לההרס קשות - אבל תמ"א 38
לא מממשת את ייעודה הראשי לסייע בחיזוקם של מבני מגורים מפני רעידות אדמה. כך קובע מבקר המדינה בדו"ח שמתפרסם היום (ד') ועוסק במוכנות המדינה לרעידות אדמה. כפי שנקבע, התוכנית אינה שוויונית בצורה קיצונית, מכיוון שהיא מיטיבה עם בעלי נכסים באזורים בהם ערכי הקרקע גבוהים ולא באזורים מועדים, המצויים בפריפריה, שבהם אין כדאיות כלכלית.
פספסו את המטרה: אפס פרויקטים של תמ"א 38 בערים שבסיכון לרעידת אדמה
הדו"ח תוכנן להתפרסם בעוד כמה שבועות, אך פרסומו הוקדם לאור רעידות האדמה שהורגשו בארץ בשבוע שעבר. המבקר סוקר את יישומה של תמ"א 38, תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה, שאושרה על ידי הממשלה ב-2005.
לפי נתונים של משרד השיכון ומינהל התכנון מ-2010, ברחבי ישראל ישנן 810 אלף דירות שזקוקות לחיזוק, אך ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה סבורה, שקשה מאוד להסתמך על אומדן זה, מאחר שאיננו מבוסס על מידע מספיק רלוונטי.
במסמך המסגרת להיערכות לרעידות אדמה, שפרסמה ועדת ההיגוי בנובמבר 2016 נקבע, שיש להיערך להרס כבד של 28 אלף בניינים ולהרס קל עד בינוני של 290 אלף בניינים, מרביתם עם נזק קל מאוד.
כלי להתחדשות עירונית במקום חיזוק מבנים
תמ"א 38 מבוססת על הטלת עבודות חיזוק של מבני המגורים על היזמים ועל השוק הפרטי באמצעות מתן זכויות בנייה נלוות, תוך דגש על הכדאיות הכלכלית שביישומה. עם זאת כבר במהלך גיבושה של התוכנית חלחלה ההכרה, שתמ"א 38 לבדה לא תספיק להבטחת חיזוקם של המבנים, ושלצד יישומה יש לפעול לגיבושם של הסדרים כלכליים משלימים, לרבות הסדרי מימון לחיזוק מבנים באזורי פריפריה.
המבקר מדגיש את הטענה לפיה, תמ"א 38 הפכה לכלי להתחדשות עירונית במרכז המדינה במקום לשמש ככלי לחיזוק מבנים באזורים מסוכנים. "כמו כן", נטען, "היא אינה שוויונית בצורה קיצונית, כיוון שהיא מיטיבה עם בעלי נכסים באזורים בהם ערכי הקרקע גבוהים, ואינה ממלאת את הצורך בחיזוק מבנים באזורים שבין בהם כדאיות כלכלית". המבקר כבר התריע בעבר שאמצעי העידוד לחיזוק מבנים בתמ"א 38 אינם תמריץ מספיק לחיזוק מבנים באזורי הפריפריה.
50% מהמבנים שאושרו לחיזוק - בת"א
על פי נתונים שמביא המבקר, מתוך 772,100 יחידות דיור שהיו מיועדות לחיזוק נכון לסוף 2015, 417,800 דירות היו במחוזות תל אביב והמרכז, בהם מקדם הסיכון הסיסמי הוא 0.1 ו-0.125 בהתאמה – מקדמים נמוכים יחסית לשאר מחוזות הארץ. בהתאם למפת המקדם הסיסמי, לפי תקן ישראלי 413 לעמידות מבנים ברעידות אדמה, ככל שהמקדם גבוה יותר - כך גבוהה רמת הסיכון של האזור.
במחוז תל אביב אושרו 1,481 מבנים לחיזוק נכון ל-2015, מתוך סך 2,740 המבנים שאושרו לחיזוק בכלל הארץ. מדובר במספר הגבוה ביותר לעומת שאר המחוזות (50% מסך כל המבנים שאושרו).
כך, במחוז הצפון, לרבות ערי הצפון, בית שאן, עכו ונהריה, בהם המקדם הסיסמי הוא הגבוה ביותר – 0.25, אושרו 25 מבנים בלבד לחיזוק, על אף ששם 55,900 דירות מיועדות לחיזוק.
במחוז הדרום, המתאפיין אף הוא במקדם סיסמי גבוה של 0.25, נקבע ש-86,100 דירות מיועדות לחיזוק, ובפועל אושרו שם תוכניות לחיזוק 105 מבנים בלבד. הנתונים בדבר אישור תוכניות לחיזוק מובאים לפי מספר מבנים ולא לפי מספר דירות, משום שלמשרד השיכון אין נתונים מלאים המאפשרים זאת.
תעלומה: כמה דירות חוזקו בפועל?
בנוסף, חסרים נתונים באשר למספר הדירות שחוזקו בפועל, וזאת למרות שחלפו שנתיים מאז יזם משרד השיכון הקמה של מערכת ממוחשבת לאיסוף נתונים על יישום תמ"א 38.
המבקר מעיר כי מיפוי יישומן של התוכניות וההחלטות הממשלתיות היה יכול לסייע בהערכת יעילותן של התוכניות לצורך קבלת החלטות מושכלות על היקף המשאבים, שיש להקצות להמשך מימושן או על הפעולות שיש לנקוט כדי לייעל את ביצוע התוכניות ולשפרן.
עם זאת מצוין, כי "היעדר תמונת מצב מלאה ועדכנית של יישום תמ"א 38 פוגע במהלך יישומה, מונע את בחינתן של פעולות אחרות שאפשר לנקוט לצורך חיזוקם של אזורים שונים בארץ ועשוי להביא לידי הקצאה לא יעילה של משאבים".
ובכל זאת, גם מהנתונים הקיימים מתקבלת תמונה מדאיגה לפיה, עיקר החיזוק נעשה במחוזות תל אביב והמרכז – אזורי ביקוש עם ערכי קרקע כלכליים, בעוד שחיזוק המבנים באזורים המועדים מועט עד מאוד. כן מתחוור, כי מספר התוכניות שאושרו קטן מאוד יחסית למספר יחידות הדיור המיועדות לחיזוק.
המבקר מוסיף ומצטט מחקר אקדמי, שבוצע בנושא מדיניות חיזוק מבני המגורים בפריפריה, לפיו מכלל 810 אלף הדירות שמיועדות לחיזוק, כ-70 אלף מצויות באזורי סיכון ועלות חיזוקן תהיה 3 מיליארד שקל.
החלטות הממשלה לא יושמו
עוד מצא המבקר, כי תוכנית לתקצוב חיזוק מבנים באזורים המסוכנים לא קודמה ובפועל אף לא תוקצבה. חברת ייעוץ בדקה ב-2016 עבור ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה את עלות החיזוק והמיגון בבניינים בני שלוש עד שש קומות, שנבנו עד 1980, בעשרה יישובים שסמוכים לקו בקע ים המלח: בית שאן, טבריה, צפת, קצרין, קרית שמונה, חצור הגלילית, ראש פינה, עפולה, מגדל העמק ואילת.
בסך הכל נבדקו העלויות לגבי 1,871 מבנים, הכוללים 36,758 דירות. אודמן עלות חיזוקם נעה בין 2.1 מיליארד שקל לחיזוק בתוספת למיגון והרחבת המבנים על ידי חברה כלכלית, עד 3.3 מיליארד שקל לחיזוק על ידי יזם.
אמנם בישיבה שקיימה ועדת ההיגוי במאי 2016 הוצע להקצות 2.5 מיליארד שקל למשך 10 שנים לחיזוק מבני מגורים באזורים אלה, אך נכון לפברואר 2018 - תוכנית זו לא קודמה להצעת ממשלה ולא תוקצבה.
בבירור נסיבות אי-הקמה של הקרן השיב אגף התקציבים באוצר למבקר המדינה, כי ברבות השנים, בזכות הבנה טובה יותר של אופי הפרויקטים והסיכונים שגלומים בהם, פחת מרכיב הסיכון שאמדו הבנקים באשראי ליזמים. לפי האוצר, הצורך בקרן התייתר עם הסרתו של חסם זה.
עם זאת לטענת המבקר, כל עוד לא השתנתה החלטת הממשלה, לא יכול אגף התקציבים להחליט על דעת עצמו על היעדר נחיצות הקרן, בעיקר נוכח העובדה שעברו חמש שנים בלבד ממועד קבלת החלטת הממשלה.
מספר הדירות שחוזקו נמצא בירידה
המבקר גם מתייחס להחלטת ממשלה מ-2013, שקבעה שכל הפרויקטים לשיפוץ בתים בדיור הציבורי יכללו חיזוק של מבנים מפני רעידות אדמה. אולם ב-2016 קיבלה הממשלה החלטה, שסייגה החלטה זו והשאירה את אפשרות ביצוע עבודות החיזוק לשיקול דעתו של משרד השיכון.
ועדת ההיגוי טענה ששינוי החלטה זו יפגע באוכלוסיות החלשות שמתגוררות במבנים אלה. עוד נטען, כי ממשלת ישראל "מוציאה עצמה מן הכלל ואומרת שאין צורך בחיזוק מבנים", וכי החלטה זו תוציא את הרוח ממפרשי תמ"א 38.
עוד עולה מהדו"ח, כי לפי נתוני משרד האוצר, החל מ-2016 קטן התקציב שהוקצה לחיזוקם של מבני מגורים באזורי שיקום, בזמן שתקציבם של פרויקטים אחרים גדל. כתוצאה מכך, כפי שעולה מנתוני משרד השיכון, מספר יחידות הדיור שחוזקו בשנים 2016-2017 הוא כמחצית ממספרן בשנת 2015.
בתוך כך מודגם, כי אם ב-2015 התקציב לפרויקטים של חיזוק מבנים לרעידות אדמה במסגרת תקציב שיקום שכונות עמד על 121.6 מיליון שקל, ב-2016 הוא ירד ל-72.9 מיליון שקל ואילו בשנת 2017 הוא המשיך לרדת ל-70.9 מיליון שקל.
גם בשנת 2018 נמשך צמצום התקציב, כאשר לעומת 150 מיליון שקל שהוקצו במסגרת שיקום שכונות לצורך מיגון מבנים מפני טילים, הרי שלחיזוק מפני רעידות אדמה הוקצו 50 מיליון שקל בלבד.
המבקר אף מדגיש כי מקרה בית שאן, המצויה בלב מוקד סיכון רעידות האדמה, משקף את הפער החמור שבין הצורך בחיזוק מבנים לבין הנעשה בפועל. נתונים שמסרה עיריית בית שאן למבקר מעידים, כי מרבית המבנים שנבנו בבית שאן לפני 1980 אינם עומדים בתקן הישראלי לרעידות אדמה ויש צורך לחזק מבנים בני שתי קומות ויותר.
העירייה מעריכה שקיימים בעיר 160-200 מבני מגורים כאלה, והם כוללים כ-2,000 דירות. אולם בפועל חיזק משרד השיכון בבית שאן באמצעות חברת עמידר 12 מבני מגורים בלבד.
תגובות
ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "שרי הקבינט אישרו השבוע תוכנית חסרת תקדים בהיקף של מיליארדי שקלים למיגון וחיזוק מבנים. התוכנית צפויה לכלול חיזוק מבנים נגד רעידות אדמה וטילים - גם בצפון אבל גם ביישובי העימות בדרום. טרם נקבעו סכומי התקציב שיוקצה לנושא, אך ניתן לומר כי מדובר בתכנית חסרת תקדים בהיקף של מיליארדי שקלים שיושקעו בפריסה של מספר שנים.
"החלטת הממשלה התקבלה בעקבות כשל שוק שהיה קיים במערכת הבנקאית שהקרן יועדה לפתור. במסגרת עבודת מטה שנערכה ולאחר התייעצות עם הבנקים וגופים מוסדיים, הגיעו גורמי המקצוע למסקנה שלאור התמקצעות גורמי המימון במימון התמ״א נפתר כשל השוק על ידי הבנקים עצמם ועל כן לא נדרשה הקמת הקרן.
ממשרד הבינוי והשיכון נמסר בתגובה: "משרד הבינוי והשיכון פעל בשנים האחרונות בכל הכלים שברשותו לטובת חיזוק מבנים באזורים ססמיים, במסגרת תכנית "שיקום שכונות חוזר". מאז החזרת התכנית, הושקעו 129 מיליון ש"ח בחיזוק מבנים באזורי שיקום ובישובים הנמצאים על השבר הסורי- אפריקאי בהם אין כדאיות כלכלית, כגון טבריה, ק"ש, בית שאן צפת ואילת. ישובים אלה המועדים לרעידות אדמה תוקצבו כמעט פי שלושה מכל ישוב אחר במסגרת שיקום שכונות, זאת לצורך עבודות החיזוק וההגנה מפני רעידות אדמה.
"משרד הבינוי והשיכון, הגם שאינו אחראי לכלל היערכות החירום בנושא לפי חוק, יזם כאמור פעולות החיזוק ואלה מופעלות ככל שיש לכך מקור תקציבי במסגרת החלטת הממשלה. אך מכיוון שמובן כי מדובר בטיפה בים, פנה לאחרונה השר גלנט לממשלה בקריאה דחופה לאישור תכנית רב שנתית להתמודדות עם הסיכון. השר הציג לממשלה חלופות למקורות תקציבים נוספים לפעילות משמעותית וכלל מערכתית לחיזוק מבנים ומניעת האסון הבא.
"אפשרות ראשונה, להקצאת קרקע משלימה באזורי הביקוש במרכז הארץ לטובת שיפוי לביצוע עבודות התחדשות עירונית בהיקפים גדולים, באיזורי הסיכון האפשריים לשם יצירת כדאיות כלכלית. החלופה השנייה אשר הוצגה, מתייחסת לשימוש בכספי קרן ההתחדשות העירונית הממתינה להתקנת תקנות משרד האוצר. חלופה נוספת הינה הגדרת תקציב מיוחד לנושא, בפריסה רב שנתית לפי עדיפויות הממשלה, נוכח הסיכון הלאומי הטמון באירוע מאסיבי של רעידת אדמה.
"באשר לביקורת המבקר אודות מאגר נתונים, נציין כי בימים אלה משלימה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית את איסוף הנתונים על תמ"א 38, לאחר שהתברר כי איסוף הנתונים שבוצע עבור השנים 2005-2016 אינו משקף במדויק את המציאות. הסיבה לכך נעוצה במילוי לקוי או חסר של הנתונים על-ידי הרשויות המקומיות, דבר שגרר חוסר אחידות מול הנתונים שהחזיקו הועדות המקומיות השונות. בעוד כחודש ימים יועבר דו״ח עדכני למבקר המדינה".
לפנייה לכתב/ת 
