תמ"א 38: אין חיזוק מבנים ואין לובי חדש

ישראל - הסמוכה לשבר הסורי-אפריקני - נמצאת בסיכון גבוה לרעידות אדמה, שעלולה להביא להרס של אלפי בתים ולהרג המוני. לפי נתוני משרד הפנים, נמצאים כ-40% מהמבנים הקיימים בישראל בסכנת קריסה במקרה של רעש - כל בניין שנבנה עד שנות ה-70. אבל הממשלה מקמצת בתקציבים לחיזוק מבנים, הרשויות מאשימות אלה את אלה ומקימות ועדות - וחיזוק אין.

בשנת 2005 אישרה הממשלה את תוכנית המתאר הארצית לתכנון ובנייה (תמ"א) מספר 38 לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. התוכנית נועדה לעודד יזמים לחזק מבנים בעצמם ועל חשבונם, במטרה לפתור את הבעיה בלי תקציב ממשלתי. בתמורה, מקבלים היזמים זכויות בנייה שמאפשרות להם להקים דירות חדשות על גגות המבנים שישודרגו ובמקרה של בנייני עמודים - גם בחזית. הדירות החדשות שהיזם מקים נשארות בבעלותו.

כדי לפתות את בעלי הבתים להיענות לתוכנית, מציעים להם היזמים שדרוג של הבתים. מסביב ליוזמות הללו צמחה תעשייה שלמה של יזמים שמפנטזים על הכסף שהתמ"א תניב להם. אבל מאז עברו ארבע שנים - ורק כמה עשרות בתים שודרגו. 

"רעידות אדמה? חושבים על הלובי החדש"

בעלי הבית בבניין המצטרף לתוכנית לחיזוק מבנה במסגרת התמ"א מקבלים מהיזם, חינם אין כסף, מעלית, חניון, תוספת בנייה של 25 מטר לכל דירה, שיפוץ חלונות ואפילו לובי חדש - חבילת הטבות שהופכת "שיכון" ל"מגדל מגורים". לכאורה, מדובר בסידור נוח שמתאים לכולם: המדינה מעודדת חיזוק מבנים בלי להוציא כסף, היזם מרוויח זכויות בנייה שלא היו מאושרות לו בדרך אחרת, והדיירים מקבלים בית שהוא גם בטוח וגם משודרג.

אלא שהפתרון הזה עובד רק במקומות שנמצאים בגבולות בועת הנדל"ן. היזם מממן גם את שדרוג הבניין וגם את הקמת הדירות החדשות. מדובר בהשקעה בסדר גודל של  כמה מיליוני שקלים לכל בניין. התשואה שמקבל הקבלן על השקעתו היא הכסף ממכירת הדירות החדשות. בתל-אביב, שבה כל דירה קטנה עולה מיליון ומשהו שקלים, זה משתלם; בפריפריה זאת השקעה שלאיש לא כדאי להשקיע. אין פלא שכמעט כל היוזמות הללו מתגלגלות במרכז הארץ - ת"א, רמת גן, גבעתיים, חולון, ראשל"צ, רחובות, בת-ים, יהוד, הרצליה ורעננה - ומעט גם בירושלים.

עו"ד עמית יושע, אחד מעורכי הדין העוסקים בתחום, מבהיר שבסופו של דבר הממשלה תיאלץ להידרש לפיתרון הבעיה; "מאחר ובאזורים שבהם קיימת סכנה אמיתית לרעידות אדמה אין התכנות כלכלית לביצוע פרויקטים תוך מימוש זכויות בניה על פי התמ"א, הממשלה תהיה חייבת בסופו של דבר לנקוט בצעדים נוספים, הוא אומר. עוד הוא מעריך שבשל יכולת מצומצמת של הממשלה לסייע במימון, "נראה כי יקודם פתרון של ניוד זכויות, אשר יאפשר מימוש זכויות באזורי הביקוש כנגד חיזוק מבנים באזורי הסיכון בפריפריה".

היוזמה לחיזוק מבנים במסגרת התמ"א מגיעה לפעמים מצד הדיירים בבניין, ולפעמים מצד יזמים שפונים אליהם ומבקשים לחזק אותו כדי לקבל זכויות בנייה על הגג. חברות שונות מציעות "סט קומפלט" של כל השדרוג. בחלק מהמקרים מדובר בחברות נדל"ן רציניות שכבר פעילות בשוק בתחומים אחרים. במקרים אחרים מדובר בחברות חדשות, שעוסקות רק ביוזמות כאלה. אחדים מהאחרונים הם "חאפרים" שמציעים לדיירים הצעות לא ריאליות כדי לקבל את הסכמתם, או מתווכים שמתחזים ליזמים כדי לגזור דמי תיווך משני הצדדים.

גורם נוסף שעשוי להרוויח מיישום התמ"א הם עורכי דין, שמטפלים בהיבטים המשפטיים של העניין, וכן שמאים ומתווכים.

"מה שמצחיק, ואולי עצוב, הוא שעניין רעידות האדמה הפך להיות שולי בכל הסיפור", אומר ל-ynet עו"ד דרור כהן, אחד מעורכי הדין המובילים העוסקים בתחום. "מה שמעניין את האנשים זה המעליות, החניה והלובי החדש. האבסורד נובע מההחלטת ממשלה לבצע את התמ"א על בסיס כדאיות כלכלית. המדינה גלגלה את האחריות לתיקון המבנים על כוחות השוק, והתוצאה היא שבמקומות שחיזוק המבנים הוא הכי נדרש - ירושלים, טבריה, בית שאן - הוא לא מתבצע. המדינה הפקירה את אחת ההגנות הכי בסיסיות שהיא צריכה לתת לתושביה, וקיבלה מהשוק פתרון חלקי שאפשרי רק באזורים בסיכון נמוך".

כיצד ניתן ליישם את התמ"א בפריפריה?

"אני מציע שהמדינה תאפשר לנייד את זכויות הבנייה שהיא נותנת לקבלנים בפריפריה למבנים במרכז. היזם יבנה בחינם בקריית שמונה, למשל, ובתמורה, הוא יקבל מהמדינה זכות לבנות דירה חדשה באחת מערי המרכז".

"אפשרות נוספת, שבניגוד לאפשרות הראשונה תבוא מכספי משלם המסים, היא שהממשלה תקים קרן סיוע לחיזוק בניינים באזורים בהם אין כדאיות כלכלית למימוש התמ"א והסיכון לרעידת אדמה הרסנית הוא גבוה במיוחד, בעיקר בבקעת הירדן". 

"הדיירים לא רוצים לגור באתר בנייה"

האכזבה מתמ"א 38 היא כפולה: מי שחשב שהיא תמנע הרס ומוות בעת רעידת אדמה התבדה, אבל גם מי שקיווה להרוויח ממנה כסף מתחיל להתאכזב. במשך ארבע שנים, חוזקו פחות מאחוז מהמבנים שהיו אמורים להשתתף בתוכנית.

"בפועל, למרות כל הברברת, במבחן העשייה והביצוע התמ"א אינה מתבצעת", אומר כהן. "עד כה, ארבע שנים אחרי שההליך החל, התחילו דייריהם של פחות מ-200 בניינים בהליכים ממשיים לביצוע התמ"א. חלק ניכר מאותם בניינים נמצאים בהמתנה לבקשת היתר של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה או בדיון בהתנגדויות, וחלקם קיבלו היתר אך טרם החלה בנייתם בפועל. רק במספר קטן של מבנים החלה הבניה בפועל, ואת המבנים שכבר הושלמו אפשר לספור על כף יד אחת או שתיים".

מה מעכב את הפרוייקטים? כדי לחזק בנייין נדרשת הסכמה בין היזם ובין שני שליש לפחות מבעלי הדירות - דבר שעשוי להימשך כמה חודשים טובים. לאחר הסכמת הדיירים, נדרש היזם לקבל אישור מהרשות המקומית, שכמו בכל הליך בנייה, פותחת את ההליך להתנגדויות של דיירים ושכנים, דבר שנמשך מספר חודשים. גם אחרי שהושג האישור, עלולים מתנגדים לפנות לערכאות משפטיות ולהגיש צווי מניעה, שהסרתם אורכת חודשים נוספים. רק אחרי שכל המכשולים הללו יורדים מהדרך, הם יכולים להתחיל לבנות.

"העיכובים מתחילים כבר בשלב הראשון", אומר כהן. "דיירים שלא מסכימים לתוכנית עלולים לעכב את האישור בעירייה או להגיש צו מניעה נגד התחלת העבודות. חלק גדול מהדיירים מוותרים על התענוג, כי לא בא להם לגור שנה או שנתיים בתוך אתר בנייה. ואם הדייר בקומה העליונה ישמח על השדרוג, שיאפשר לו לזכות במעלית, לדייר בקומה התחתונה זה פחות אכפת".

"כל זה מצער כי התוכנית היא מצויינת לדיירים עצמם. היא מאפשרת להם לשדרג את ביתם, חינם אין כסף, וכמובן - להגן על עצמם מפני אסון, מפני מצב שחס וחלילה בתים יתמוטטו ואנשים יהרגו". 

"העיכוב הבא מגיע בוועדה המקומית. כאן זה משתנה מרשות אחת לשנייה. חלק מהבעיות בשלב הזה נוגעות לחנייה: התמ"א דורשת מהיזם למצוא לבניין פיתרון חנייתי, אבל בבתים שאין בהם חנייה טבעית או מגרש חניה סמוך זה בעייתי".

"צריך אורך רוח. בסוף זה יצליח"

לאילי בר, שותף מנכ"ל משותף בחברת אקו סיטי העוסקת ביזמות במסגרת התמ"א, יש הסבר אחר לקשיים בקידום התוכנית: "אני מסכים שמבחינת האינטרס הצר של מניעת פגיעה מפני רעידות אדמה, יש כאן פספוס. אבל לציבור יש גם אינטרס בחידוש פני ערים. למעשה, מדובר בתוכנית של עיבוי-בינוי, עם אפקט צדדי חיובי וחשוב של חיזוק מבנים. הבעיה היא שמתכנני התמ"א לא ישבו מספיק עם האנשים שמכירים את השטח, כמו יזמים, עורכי דין ופקידי עירייה ולכן התוכנית לא מתאימה למציאות".

במה זה מתבטא?

"אופן התכנון וחישוב הבניה הוא מסובך. גם הליכי האישור הם מסורבלים. בערים כמו תל-אביב, שיש בהן בירוקרטיה מורכבת ומינהל הנדסי עמוס, זה יכול לקחת חודשים ארוכים. עובדה שהתמ"א מתרוממת בערים שבהן העירייה מנסה לעודד אותה ולהרחיב אותה, כמו רמת גן, רחובות וראשון לציון. בערים כמו חולון, שבה העירייה לא נוקטת בצעדים אקטיביים כדי לשדרג את התמ"א, זה עובד באופן איטי ומגומגם, בגלל שזה לא ממש כדאי כלכלית".

במלים אחרות, התמ"א היא כישלון ענק: בארבע שנים שידרגו בניינים אחדים בבועת הנדל"ן התל-אביבית ובעוד כמה ערים במרכז שפעלו באופן אקטיבי כדי לעודד אותה.

"אני מסכים שמבחינת האינטרס הצר של מניעת פגיעה מפני רעידות אדמה, יש כאן פספוס".

אינטרס צר?! זה עניין של חיי אדם, וזאת מטרת התמ"א.

"אין ספק שזה חשוב וחיובי, ואכן, מדובר בכישלון של המדינה. אבל לציבור יש גם אינטרס בחידוש פני ערים. למעשה, מדובר בתוכנית של עיבוי-בינוי, עם אפקט צדדי חיובי וחשוב של חיזוק מבנים. זה אינטרס של הערים לפעול למען חידוש פניהן ולא להערים על היזמות מכשולים בירוקרטיים".

הליכי תכנון הם תמיד ארוכים ומייגעים. אבל התמ"א תקועה בגלל התנגדות דיירים.

"זה לא נכון. היחס של הדיירים לתוכנית הולך ונעשה חיובי ככל שהם מבינים אותה יותר. אנחנו מצליחים להגיע עם הרבה בניינים להסכמות".

בכמה בניינים כבר השגתם הסכמה של הדיירים?

"אנחנו קרובים מאוד להסכמה בתשעה בניינים. ואני מדבר על הסכמה כללית, לא על בניין שעשרה מתוך 12 דיירים מסכימים ואנחנו מתעקשים לקבל הסכמה של כולם, כדי לחסוך בעיות עתידיות. ויש לנו עוד כ-30 בניינים בצנרת".

וכמה זמן זה לקח לכם להגיע לכך?

"עם הבניין הראשון זה לקח לנו שלוש שנים. בבניינים הבאים התהליך הלך ונעשה מהיר יותר".

כמה מהבניינים כבר בהליכי אישור ובנייה?

"חמישה מהם כבר בהתחלת הליכי האישורים".

ולזה אתה קורא הצלחה?!

"אנחנו מרוצים מהיקף העשייה שלנו. אנחנו עסק שחושב לטווח ארוך. אנחנו עובדים לעומק, ולא רצים להשיג הסכמה מהירה מדיירים שאחר כך יתחרטו. החאפרים, אלה ששמים פלאיירים בתיבות הדואר וחושבים שתוך שבועיים-שלושה הם יסגרו עסקאות הולכים ונעלמים מהשוק. כדי להצליח בעסק הזה צריך אורח רוח. בסוף הוא יצליח".    

עו"ד עמית יושע, אחד מהמובילים מבין עורכי הדין העוסקים בתחום: "מאחר ובאזורים שבהם קיימת סכנה אמיתית לרעידות אדמה אין כל התכנות כלכלית לביצוע פרויקטים תוך מימוש זכויות בניה על פי התמ"א, הממשלה תהיה חייבת בסופו של דבר לנקוט בצעדים נוספים. לאור העובדה כי הממשלה תתקשה להעמיד תקציבים כספיים למימון החיזוק, נראה כי יקודם פתרון של ניוד זכויות, אשר יאפשר מימוש זכויות באזורי הביקוש כנגד חיזוק מבנים באזורי הסיכון בפריפריה.

גם באזורי הביקוש החיים אינם קלים עבור היזמים. אחת הבעיות המרכזיות ביישום התמ"א היא הקושי בגיבוש הסכמת הדיירים וההתמודדות עם הדיירים המתנגדים. מי שאמור לדון בטענות הצדדים ולהכריע בהן הוא המפקח האזורי על המקרקעין, אך זאת רק לאחר הוצאת היתר הבנייה. הואיל והליך הוצאת ההיתר הוא תהליך ארוך ויקר, יזמים רבים נרתעים מלהשקיע זמן וכסף בבניינים בהם יש דיירים מתנגדים – שאלה רובם המכריע של הבניינים. לדעתי, על המחוקק לאפשר פנייה למפקח על המקרקעין כבר בסמוך לאחר ההתקשרות עם היזם, לפחות כאשר סיבות ההתנגדות לפרויקט אינן תכנוניות".