הבלוף הגדול של התקציב הדו-שנתי

התקציב הדו-שנתי נהפך לקרקס, אבל אין בו לא לחם ולא שעשועים. המאבק שכל צד מנהל בעד או נגד - כולו מלחמת הישרדות על סמכויותיו השלטוניות ועל מעמדו הפוליטי. במלחמה כמו כמלחמה, אף צד לא אומר את כל האמת ולא כולם באמת מאמינים במה שהם אומרים. הצרה היא שתרגילי אחיזת העיניים גובלים בהונאה עצמית, שאף אחד באמת איננו מבלף, לפחות את הציבור המבולבל שאיננו מבין על מה המהומה.

בואו נעשה סדר בעניינים. ראשית, אין דבר כזה תקציב דו-שנתי. מה שהאוצר עשה ועושה, זה שני תקציבים שנתיים קשיחים באריזה אחת, שאין בה אפילו אשליה של גמישות ומרחב נשימה לכל משרד להתנהל במבט לטווח רחוק מסוף כל שנה. שליטת החשב הכללי ואגף התקציבים בקצב ההוצאה שהם מכתיבים לכל משרד, נותרה קשוחה עד כדי כך, שאף אחד לא מקבל מראש את תקציבו השנתי לפחות לכל השנה.

שינויים בסעיפי התקציב השנתי והעברת עודפים משנה לשנה כרוכים עדיין בהתמקחויות ביורוקרטיות עם האוצר, ובאישור מוועדת הכספים של הכנסת לכל תזוזה של שקל אחד. אין גם ערך מוסף כלכלי לנימוקי האוצר לפיהם המעבר לתקציב דו-שנתי מאפשר להם תכנון רב-שנתי בראש שקט, המשוחרר מהטירוף המלחיץ של גיבוש התקציב הבא מיד לאחר שהעבירו את התקציב הקודם.

התכנון הרב-שנתי גם זה אשליה. לכל תקציב שנתי צרפו עד כה נספח עם מתווה רב-שנתי. שרי הממשלה, שבקושי התמצאו בפרטי התמונה הכללית שאינם נוגעים למשרדם, לא התייחסו לנספח ומשנה לשנה הוא נעשה זניח יותר. בכלל, תוקפו של תכנון כלכלי רב-שנתי פוחת ביחס לזמן שחלף ממועד תכנונו. משק שמתנהל במרחב גדול של אי ודאות, כאילו יושב על פצצה מתקתקת בעידן של משבר עולמי שתנאיו משתנים בקצב מוטרף.

מראית עין של פיקוח

מי שטען השבוע כי התקציב הדו-שנתי נועד רק לחסוך מהממשלה את כאב הראש הכרוך בהעברת התקציב במערכת פוליטית שבירה ומסוכסכת, ללא גרעין שליטה, שמתנהלת על קרח דק - לא חטא לאמת. מבנה ושיטת הממשל הם אכן שורש הרע. הבעיה החוזרת היא בחוסר היושרה של רוב המבקרים, בגלל שהם נמצאים בצד המתוסכל של המפה הפוליטית. בעיקר אם תמול שלשום הם ישבו סביב שולחן הממשלה, ובמו ידיהם נזרקו החוצה.

הנימוקים שלהם כי התקציב הדו-שנתי מהווה "שבירת כללי המשחק" וגורם ל"אובדן הפיקוח הפרלמנטרי על עבודת הממשלה", תקפים פחות מדקלומי הסנגוריה של האוצר על השיטה החדשה. איש לא שבר את הכלים. אותם כללים נשלפים מאותו הכובע של הקוסם, שמאחז עיניים בשליפת שפנים מתוכו. אני לא מכיר חבר כנסת שמוכן להישבע בכל הקדוש לו כי יש בפועל פיקוח פרלמנטרי אמיתי על הממשלה בכלל ועל התקציב בפרט.

יש רק מראית עין של פיקוח. ועדת הכספים לא מעורבת בקביעת סדרי העדיפויות ולא נכנסת לגופם של תקציבי המשרדים. היא גם לא מסוגלת ולו רק בסד הזמן הצר שקצבה לעצמה לאשר אותו. בערך חודשיים, שמספיקים בקושי לשמיעת סקירות ברפרוף של השרים על מה שעשו ויעשו, ודרישות לתוספת תקציב,הכל לתפארת הפרוטוקול, לצאת ידי חובה, בידיעה שלא יראו שקל נוסף, כמו שנדחו בלחץ האוצר ליד שולחן הממשלה.

קשה להאמין, אבל גם תקציב הביטחון, 50 מיליארד שקל, הגדול מכולם, עובר בכנסת בשעות ספורות, כולן בהרצאות של ראשי המערכת. לפרטים הקטנים, כמו עובי שכבות השומן שניתן לקלף, לא יורדים, כי לא מראים אותם במצגת. רק מציגים בעל פה את סדרי הגודל של היעדים, המרשימים את חברי הכנסת התמימים.

הכיס של פקידי האוצר

לקראת האישור הסופי במליאה של כל תקציב המדינה, הח"כים יוצאים ידי חובתם בהגשת אלפי הסתייגויות להזזת סכומים גדולים וקטנים בין הסעיפים. הן מקובצות בכרך צהוב עב כרס, כמסמך שיצדיק את שליחותם בחוג הבית הקרוב, אבל בדיון המסכם של המליאה הן נשכחות. בהצבעה כולן נדחות אוטומטית כלאחר יד, ורוב הכרכים עוברים ישר לאשפה.

מצד שני, מיד לאחר אישור התקציב במליאה ולאורך כל השנה, מוצפת ועדת הכספים באלפי בקשות של האוצר לאשר העברות מסעיף לסעיף. כל תקציב שנתי הוא חוק וכל סעיף הוצאה הוא בגדר תקנה. לכן תיקון התקנות מחייב אישור של הוועדה. בתיקונים הללו מסתכם עיקר הפיקוח הפרלמנטרי על התקציב, אבל לוועדה אין כלים לבדוק מדוע ולמה הם נעשים, ואיך שכחו לעגן אותם מראש בתקציב שעבר לא מכבר במליאה.

לפיכך רוב התיקונים מאושרים אוטומטית, לא פעם פה אחד של יו"ר הוועדה. אם מעכבים שינוי כלשהו זה בדרך כלל תרגיל לסחיטה פוליטית נקודתית של תקציב כלשהו למקום זה או אחר, לעולם לא כדי לאכוף שינוי עקרוני בסדרי עדיפויות. הוועדה לא הצמיחה לעצמה שיניים. איומים קולניים בדבר "להתחשבן עם האוצר" בבקשותיו, נמוגים בפיוס שקט ובמחיר התואם את משקלו הפוליטי של המאיים. לפקידי האוצר יש כיס סמוי ועמוק למטרה זו.

השקר המוסכם

השינויים המרתוניים בתקציבי המשרדים מתבקשים מהבלוף הגדול של הרזרבה הכללית, שלא מדברים עליה. רובה נועד לממן את המוסד, השב"כ וגופים חשאיים אחרים, שחשיפת המספרים עלולה להצביע על היקף פעילותם. אבל השקר המוסכם הזה מחפה על התנהלות לא שקופה של האוצר, לנוחיותו בלבד, גם בתקצוב סעיפים רגילים וניוד סכומי עתק ביניהם, בדרכים שהשתיקה לא יפה להם, רק שאין בכנסת מי שישאל.

סעיפים אלה, אם אינם פיקטיביים, מתוקצבים מראש במלואם או בסכומי יתר, שמהווים קופה ב' של הרזרבה הרשמית שמתרוקנת מהר. התרגיל חוזר על עצמו. האוצר מבקש ומקבל את אישור ועדת הכספים להפחית סכומים מאותם סעיפים שיועברו לרזרבה ומשם לכיסוי החסר בתקציבים שראוי למלא. השאלה המתבקשת שאיננה עולה בכנסת: מדוע לא ניתן לתקצב מראש ובשקיפות את הצרכים בסכומים ריאליים, במקום ב"דלת המסתובבת".

למערכת הביטחון יש פריבילגיה בכנסת גם בקטע הזה. הוועדה המשותפת לתקציב הביטחון התירה למערכת לנייד תקציבים מסעיף לסעיף, עד 50 מיליון שקל, ללא קבלת אישור מראש. האישור ניתן בדיעבד, לאחר שהכסף הוצא למטרה אחרת מזו שתוקצבה במקור. לוועדה קשה לערער על נימוקי ההעברה ודחיפותה, ובעמימות הזאת ניתן להעביר ללא פיקוח מאות מיליוני שקלים בחלוקתם ליחידות של 50 מיליון תחת כותרות שונות.

תמיכה למרבה במחיר

ועדת הכספים מתחמקת במודע גם מהמיצוי של סמכות פיקוח מפורשת, שניתנה לה בחוק יסודות התקציב. היא נדרשת לקיים דיון רבע שנתי על ביצוע התקציב כפי שעולה מהדו"ח התקופתי של החשב הכללי. חובת הדיון נוספה לחוק לפני 15 שנה ביוזמת היו"ר דאז גדליה גל. הוועדות הבאות התעלמו מהחוק, למרות שקבלו תזכורות שוטפות. היו"ר הנוכחי, ח"כ משה גפני, התפשר עם שר האוצר על דיון שנתי כתנאי לתמיכתו בדו-שנתי. 

בקטע הזה קשה לזהות יושרה פוליטית. קחו למשל את שר האוצר הקודם, רוני בר-און (קדימה), שהתייצב השבוע בראש מתנגדי הדו-שנתי, החרד מפיחות בכבודה של הכנסת. במהלך תפקידו הקודם התייצב מולו בוועדת הכספים יו"ר צעיר ונמרץ, סטס מיסז'ניקוב, היום שר התיירות, שיזם בשעתו מהלך מקורי ומרחיק לכת - לשתף את הוועדה בגיבוש התקציב וקביעת סדרי העדיפויות שלו.

בר-און שמע ונחרד. "לא יעלה על הדעת לשנות את כללי המשחק ולתת לרשות המחוקקת לעשות אובר-רולינג על החלטות הרשות המבצעת", פסק האיש, שהתחייב בהצהרת האמונים שלו כשר האוצר למלא את החלטות הכנסת.

נראה שהכנסת מעדיפה את התקציב השנתי לא מתוך כמיהה לכבודה ולפיקוח האידיאלי על עבודת הממשלה, כמו בגלל ההזדמנות השנתית שהמשטר הקואליציוני מזמן למפלגות, למכור את תמיכתן בתקציב למרבה במחיר. האוצר שריין בגלוי בתקציב השנתי מאות מיליוני שקלים למשחק הזה.

קדושת הפיקוח, ככל שהוא פיקטיבי, היא תירוץ רלבנטי למתנגדי הדו-שנתי, לפחות למראית עין, יותר מהודאה בחשש שהמפלגות עלולות להפסיד בגללו אתנן פוליטי של שנת תקציב אחת. מעניין לראות אם יתקפלו כשהאוצר יבטיח להם אתנן כפול בדו-שנתי.