עבירות המשמעת הנפוצות בשירות המדינה: התנהגות בלתי הולמת, הטרדה מינית ואונס
מבקר המדינה בדק את הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה, ומצא כי העבירה השכיחה ביותר היא התנהגות הבלתי הולמת - עם 368 דיווחים. במקום השני נמצאות עבירות ההטרדה המינית, עבירות המין והאונס עם 136 פניות. משרד החינוך מוביל עם 402 פניות. ואיפה לא מוסדר הטיפול כלל?
התנהגות בלתי הולמת, הטרדה מינית, עבירות מין ואונס. אלו עבירות המשמעת השכיחות ביותר בהן עוסקות הפניות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך לנציבות שירות המדינה. כך עולה מדו"ח מבקר המדינה בנושא הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה, שהתפרסם היום (ד').
בדו"ח מתברר כי המשרד הממשלתי המוביל במספר פניות המשמעת הוא משרד החינוך. מבחינת יחס הפניות למספר העובדים, משרד החוץ מוביל עם 13.43 פניות ל-500 עובדים.
כתבות נוספות מדו"ח המבקר:
דו"ח המבקר: ליקויים ביישום הרפורמה בשירות המדינה
המבקר: מרצים יוצאים בזול מהטרדה מינית - "מחדל חמור"
המבקר: אלפי מקרי אלימות שוטרים לא טופלו
329 חקירות, 80 מהן על שליפת מידע
דו"ח המבקר מעלה כי מספר חקירות המשמעת הגדול ביותר שביצע אגף החקירות בנציבות שירות המדינה בשנת 2015 מבין סך 329 החקירות, היה בדבר שליפת מידע לא מורשית – 80 חקירות במספר. במקום השני, עם 67 חקירות, ניצבת עבירת הדיווח הכוזב ובמקום השלישי, עם 58 חקירות, ניצבת עבירת ההתנהגות הבלתי הולמת.
בהמשך מצטמצמים המספרים, כך שבנושא עבודה פרטית ללא היתר בוצעו 32 חקירות, בנושא הטרדות מיניות בוצעו "רק" 30 חקירות. בנושא ניגוד עניינים בוצעו 16 חקירות ובנושא ניצול מעמד בוצעו כ-14 חקירות וכך גם בנושא גניבה.
מבקר המדינה בדק את הטיפול בעבירות המשמעת בשירות המדינה בחודשים ינואר עד יוני 2016, בתקופה בה נציב שירות המדינה היה עו"ד משה דיין, הממונה על המשמעת בנציבות היה עו"ד אסף רוזנברג, וראש אגף חקירות משמעת בנציבות היה נתנאל לויט. הבדיקה בוצעה בשירות הציבורי שכולל את משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם, וכן מאות גופים נוספים, ובהם חברות ממשלתיות, מועצות דתיות, תאגידים וגופים נתמכים. הדין המשמעתי חל על כ-230 אלף העובדים בשירות הציבורי.
מי שמופקד על הטיפול במשמעת בשירות המדינה הם משרדי הממשלה ויחידות הסמך והגופים הציבוריים שחוק המשמעת חל עליהם. בנוסף מופקדים עליו אגף המשמעת ואגף חקירות המשמעת בנציבות שירות המדינה.
368 פניות על התנהגות בלתי הולמת
לפי הדו"ח, עבירות המשמעת השכיחות ביותר שבהן עוסקות פניות משרדי הממשלה ויחידות הסמך לנציבות שירות המדינה, נכון ל-2015, הן התנהגות בלתי הולמת – 368 במספר. במקום השני הטרדה מינית/ עבירת מין/ אונס עם 136 פניות. במקום השלישי תקיפת תלמיד עם 135 פניות ובמקום הרביעי שליפת מידע לא מורשית עם 90 פניות. במקום החמישי דיווח כוזב עם 83 פניות.
עוד מעלה הדו"ח, כאמור, כי משרד החינוך מוביל עם מספר הפניות הגדול ביותר לנציבות בעניין עבירות משמעת של עובדים, נכון ל-2015, עם 402 פניות. אולם כשבודקים את היחס שבין מספר הפניות למספר העובדים, מתברר כי היחס במשרד החינוך, המעסיק כ-132 אלף עובדים, הוא 1.52 פניות לכל 500 עובדים.
במספר הכמותי של הפניות מגיע משרד הבריאות למקום השני עם 172 פניות, רשות המסים במקום השלישי עם 157 פניות, משרד הרווחה במקום הרביעי עם 41 פניות.
מבחינת יחס הפניות למספר העובדים, משרד החוץ, המעסיק 1,266 עובדים, מוביל עם 13.43 פניות ל-500 עובדים. הבא אחריו היא רשות המסים עם 12.53 פניות ל-500 עובדים.
משרד החינוך מסר למבקר כי ב-2013 הוקם בו אגף ייעודי לטיפול במשמעת ובטוהר המידות וננקטו צעדים נוספים במטרה לשפר ולייעל את הטיפול בעבירות משמעת, מה שהביא לעלייה ניכרת בדיווח על עבירות משמעת ובטיפול בהן. עם זאת, המשרד ציין למבקר שנתוני הנציבות לגבי מספר הפניות הם חלקיים בלבד.
אין אמצעי משמעת מספקים
המבקר מצא כי בעוד שחוק המשמעת עיגן שלושה נדבכים לטיפול והכרעה בעבירות משמעת, שהם המשרד הממשלתי, ועדת משמעת ובית הדין למשמעת, הרי שלפני כ-17 שנה הופסקה פעילותן של ועדות המשמעת, שהיוו את רובד הביניים לטיפול בעבירות המשמעת.
כמו כן נמצאו ליקויים בשיתוף המידע בין אגף המשמעת בנציבות שירות המדינה לבין אגף החקירות בנציבות, באופן שבו אין העברת מידע שוטפת ומלאה במקרים שבהם הדבר נדרש. למשל, בחלק מהמקרים המידע בנוגע לחשד לביצוע עבירת משמעת לא הובא כלל לידיעת אגף החקירות.
עדיין קיימת במשרדי הממשלה תחושת חוסר אונים נוכח המחסור באמצעים יעילים להתמודדות עם חריגות משמעת, וזאת 18 שנה לאחר שוועדת קרמניצר, שעסקה בטיפול במשמעת בשירות המדינה, התריעה על תחושה זו.
כחלק מהביקורת הפיץ משרד המבקר שאלונים בקרב 85 גופים ממשלתיים, מהם עולה כי שכמחצית מהמשרדים סבורים שאין בידיהם אמצעי משמעת מספקים לטיפול בעבירות המשמעת, כמו השעיה לזמן ארוך והטלת קנס.
עולה גם כי כלל לא ניתן להגיש ערר על החלטות אגף המשמעת בנציבות שירות המדינה, למעט אלה שנוגעות בהטרדה מינית, מה "שמעורר קושי, נוכח העובדה שההחלטות, רובן ככולן, מתקבלות על ידי אגף המשמעת".
מתמודד במכרזים לתפקיד בשירות המדינה נדרש לדווח על הרשעות בהליך פלילי או משמעתי. לעומת זאת, מאחר שטרם נקבעו כללים שנוגעים לאירועי משמעת שלא הביאו לפתיחת הליך משמעתי או פלילי, אבל נדרשת הצגתם בפני ועדת בוחנים במכרזים לתפקידים בשירות המדינה – נוצר מצב של חוסר שוויון.
המבקר מביא דוגמא שבה במכרז אחד לא הוצג לוועדת הבוחנים מידע על הערה מינהלית שקיבל מועמד שהוא עובד בכיר ברשות המסים, ואילו במכרז אחר הובא בפני ועדת הבוחנים מידע על הליך משמעתי של מועמד, שהיה עובד בכיר במשרד התקשורת, למרות שבסיומו לא ננקט נגדו כל אמצעי משמעת.
במשרד החינוך אין כלל חוקרי משמעת
ליקוי נוסף נמצא ברישום התמידי במערכת של עובד מדינה שנמצא לגביו חשד לעבירת משמעת. הרישום נמצא במערכת מרכב"ה, בה מנוהלים הנתונים על עובדי המדינה, והוא מלווה את העובד כל זמן שירותו בשירות המדינה, גם במקרים בהם החשד הופרך. "מצב כזה עלול להסב נזקים שלא בצדק לעובדים שנוקו לבסוף מהחשד, וכן לפתוח פתח לשימוש לא ראוי של אגף המשמעת בסמכויותיו", טוען המבקר.
בנוהל אגף המשמעת מפורטים שיקולים להפסקת הליך משמעתי בעקבות פרישתו של העובד החשוד. אבל המבקר מצא שלא קיימים שיקולים לגבי הסיכוי שהעובד ישוב לשירות המדינה בעתיד. למשל, תיק של עובד בלשכתו של סגן שר, שנמצאה הצדקה להעמדתו לדין משמעתי, נסגר בנימוק שסיים את תפקידו. אולם בהמשך נעשה ניסיון למנות אותו לתפקיד בכיר אחר בשירות המדינה.
נציבות שירות המדינה לא קבעה אמות מידה לגבי מספר חוקרי המשמעת הרצוי בכל משרד ממשלתי. במשרד החינוך, שאחראי בין היתר לחקירות משמעת של כ-132 אלף מורים עובדי מדינה, אין כלל חוקרי משמעת. במשרד הבריאות, המעסיק כ-3,600 עובדים, יש חוקר אחד בלבד. לעומתם, ברשות המסים, שבה כ-6,000 עובדים, יש 28 חוקרי משמעת.
משך הטיפול הממוצע באגף החקירות - ארבעה חודשים
נמצא גם שנציבות שירות המדינה לא קבעה לוח זמנים מחייב לשלבי ההליך המשמעתי. משך הטיפול הממוצע בהליך משמעתי באגף החקירות מפתיחת החקירה ועד לסיומה ארך בין 2012-2015 כארבעה חודשים. משך הטיפול באגף המשמעת ובמשרדי הממשלה היה כ-8.5 חודשים, ובבית הדין המשמעתי הטיפול ארך כשישה חודשים.
המבקר מתאר מקרה שבו ראש אגף החקירות וסגניתו דיווחו באוגוסט 2014 לנציב על קשר אישי ביניהם, ובהמשך יידעו על כך גם את המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ואת פרקליט המדינה. על אף שבסוף יולי 2015 חתמו שניהם על מסמך ובו פירוט הסדר לעניינם, עם תוקף עד סוף נובמבר 2015, בהנחה שבטווח זמן זה יועבר אחד מהשניים למשרה אחרת, מעבר שינתק את קשר העבודה ביניהם – הרי שנכון למארס 2016 המשיכו השניים לכהן בתפקידם. "הטיפול במקרה זה נמשך זמן רב. יישומו של ההסדר הזמני מתמשך פרק זמן שאינו סביר ופעילותו של אגף המשמעת נפגעה פגיעה קשה", העיר המבקר.
נציב שירות המדינה מסר בתשובתו למבקר כי הוא היה המוביל והיוזם של ההחלטות שהתקבלו במשרד המשפטים וכי הוא ביצע שורה של פעולות לצורך ניתוק קשרי העבודה בין ראש אגף המשמעת לסגניתו, כולל פעולות למציאת תפקיד אחר למי משניהם, אך מסר שבהיעדר הסכמה, אין אפשרות להעביר עובדים מתפקידם על בסיס החלטה מינהלית של המנהל עצמו, אלא נדרש לכך הליך שדומה לפיטורין.
לבנק ישראל אין כלים ראויים לטיפל בעבירות משמעת
המבקר מצא שבנק ישראל נותר ללא מערכת שמסדירה באופן מלא את הטיפול בעבירות משמעת, למרות שהצורך להסדיר את המסגרת הנורמטיבית של המשמעת בבנק עלה כבר ב-1994, והממשלה החליטה להחיל את חוק המשמעת על הבנק כבר ב-2006. אבל המהלך לא הושלם, וכיום, טוען המבקר, הכלים שמצויים בידי הבנק אינם מאפשרים טיפול ראוי ושלם בעבירות משמעת.
ניתן, לפי המסגרת הנורמטיבית הקיימת בבנק, לנזוף בעובד בגין הפרת משמעת, ולהפסיק זמנית את עבודתו של העובד לעשרה ימים בגין הפרת משמעת חמורה. אך הפסקת עבודה ארוכה יותר טעונה את הסכמתם של ההסתדרות וועד העובדים. במקרים חמורים יותר של מעילה בכספי הבנק או הרשעה בעבירה פלילית, ניתן גם לשלול פיצויי פיטורין.
מתברר שמשא ומתן של הנהלת בנק ישראל עם ועד העובדים וההסתדרות מונע במשך השנים את החלתו של חוק המשמעת על בנק ישראל. אמנם ב-2008 סוכם בין הצדדים שהסכם קיבוצי עם תקנון משמעת יחליף את החלטת הממשלה בנושא, כולל עיגון סמכות לבנק להשעות עובדים בגין עבירות משמעת, אבל הבנק מסר למבקר המדינה שוועד העובדים בחר בסופו של דבר שלא לחתום על ההסכם הקיבוצי.
בנק ישראל מסר למבקר כי הוא השקיע מאמצים רבים לגיבוש הסדר לטיפול בעבירות משמעת בבנק, הן בהחלת חוק המשמעת באופן חד צדדי והן במשא ומתן, אולם אלה כשלו. עוד מסר הבנק כי בשנה האחרונה התקיימו מגעים עם הוועד בנושא תקנון המשמעת, וכי בכוונת הנהלת הבנק להעלות את הנושא במשא ומתן הנוכחי שמתקיים עם הוועד.
לבסוף ציין הבנק בתשובתו למבקר כי הוא ער לכך שהמסגרת הנורמטיבית לטיפול באירועי משמעת בבנק אינה שלמה, בעיקר לגבי סמכויות החקירה והתביעה המעוגנות בחוק המשמעת, אולם קיים מנעד רחב של כלים המאפשר התמודדות עם בעיות משמעת קלות וחמורות.
מנציבות שירות המדינה נמסר בתגובה: "הדו"ח יילמד, יופקו הלקחים הנדרשים ונפעל לתיקון הליקויים. התייחסויות נציבות שירות המדינה לביקורת שזורות בין שיטי הדו"ח".
עוד בכלכלה: לקוי ראייה מתלונן כי נהגי Gett סירבו להסיע אותו עם כלב נחייה
לפנייה לכתב/ת 
