הפיקוח על מחיר הקוטג' - מה הסתירו באוצר?

נפתח בשורת המחץ: "מדרך פעולתו של אגף התקציבים נראה כי לכאורה הוא סימן את המטרה, הסרת הפיקוח על מחירי החלב ומוצריו, מראש". כך, במילים אלו, סיכם מבקר המדינה את דו"ח הביקורת הנוקב שלו על הדרך הנפתלת והבעייתית מאוד שהובילה לביטול הפיקוח על מחיריהם של רוב מוצרי החלב באמצע שנות ה-2000.

• לכל הידיעות אודות סערת הקוטג'
• יו"ר תנובה: "לא תיאמנו את מחירי הקוטג'"
• שמחון: בדיקת שוק החלב תורחב לשוק המזון כולו
  

איך זה קרה? בעזרתו של דו"ח מבקר המדינה מ-2007 נוכל להבין זאת בקלות. הכל כתוב שם בצורה ברורה ונהירה לכל קורא. אז לא נעו אמות הסיפים. כעת, כשברורות התוצאות ההרסניות של מה שעוללו אנשי אגף התקציבים, זה הזמן לרענן את הסיפור, ולחשוף מה עשו אנשים שקיבלו מאיתנו שכר, ואיך העלימו מידע חיוני מן הממשלה שקיבלה בסופו של דבר את ההחלטה שכנראה אליה חתרו מלכתחילה אנשי האוצר.

חברת הייעוץ של יו"ר הוועדה יעצה לוועדה; היו"ר קיבל מהחברה שכר

בסוף שנת 2003 מינתה הממשלה ועדה ציבורית לבחינת הפיקוח על מחירי החלב ומוצריו לצרכן, והיא התבקשה לגבש המלצות ולהגישן לממשלה. בין השאר הוטל עליה לגבש המלצות לגבי שיטת הפיקוח הרצויה על מחירי החלב ומוצריו לצרכן, והרכב סל המוצרים המפוקחים. לא ניכנס כאן לפירוט המלא של אופן מינוי חברי הוועדה (המעוניין בקריאת הדו"ח כולו יוכל למצוא אותו במסגרת דו"ח 57ב שפורסם ב-2007), אך רק נציין שחלק מחבריה מונו שלא על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. זה היה רק המבוא לְמה שקרה בעבודת הוועדה בהמשך.

תחת הכותרת "ניגוד עניינים של יו"ר הוועדה" נכתב, בין השאר, בדו"ח המבקר: "יו"ר ועדה ציבורית אמור להיות אובייקטיבי וחסר פניות, ועליו לעסוק באופן אובייקטיבי בנושא שהוועדה התמנתה לבחון". לאחר קביעה עקרונית זו הוא ממשיך ומספר, כי הוועדה קיבלה שירותי ייעוץ מחברה המכונה בדו"ח "חברה א" – שהיא בבעלות מי שהיה יו"ר הוועדה, רו קרול (שהיה הממונה על אגף התקציבים בשנים 1995-1997). ולא זו בלבד, אלא שהחברה עצמה העסיקה בתשלום לצורך עבודתה את יו"ר הוועדה עצמו, את מְרַכֵּז הוועדה, וכן כלכלן.

"במצב דברים זה היה יו"ר הוועדה שרוי בניגוד עניינים מובהק בשל תפקידו בוועדה מצד אחד ובהיותו יועץ לה, מצד אחר", כותב מבקר המדינה. "עובדה זו יכלה לפגוע בבדיקה ובהכרעה של הוועדה כולה". וממשיך: "לא רק גורמים הנוגעים למשק החלב שיש להם עניין בהמלצות הוועדה, אסור שייתנו לה שירותים; אסור גם שיו"ר או חבר הוועדה ייתן לוועדה שירותים בתשלום, משום שזה מעמיד אותו במצב של ניגוד עניינים. יו"ר הוועדה אמור לפקח על משך עבודת נותן השירותים ועל טיבה. כמו כן הוא אמור לשקול באופן ביקורתי ובלתי תלוי את ההמלצות המקצועיות של נותני השירותים בטרם יחליט לקבלן או לדחותן. כבעלים של חברה א' האינטרס שלו הפוך לגמרי".

כך, בשפתו המאופקת עד מאוד, תיאר המבקר מה שלכאורה ניתן לתאר גם כסוג של שחיתות.

חברת הייעוץ של היו"ר הועסקה בלא מכרז 

בהסכם ההתקשרות נאמר, כי תחילתה היא בספטמבר 2004, כלומר המועד שבו אושרה – בדיעבד – ההתקשרות עימה. אולם, כותב המבקר, "עד המועד שבו אישרה ועדת המכרזים את ההתקשרות עם חברה א' נעשתה כבר רוב העבודה (כ-75%). לכן הקביעה בהסכם שההתקשרות תחל בספטמבר 2004 אינה נכונה, וההסכם בעיקרו מעגן למפרע את זכויות הצדדים לגבי השירותים שניתנו בעבר".

במילים אחרות, כמו להוסיף חטא על פשע, בהסכם נעשה ניסיון לסלף את המציאות ולהסתיר את העובדה שהחברה עבדה 9 חודשים וביצעה את מרבית העבודה – בלא שעמדה במכרז כדין.

חברת הייעוץ של היו"ר קיבלה יותר שכר ממה שהגיע לה 

מן הסתם איש לא יופתע בשלב זה למקרא ממצאי המבקר, כי חברה א' – שהייתה כאמור בבעלות יו"ר הוועדה הציבורית אשר מונתה לבדוק את ביטול הפיקוח על מחיריהם של מוצרי חלב רבים – קיבלה מן המדינה תמורה גבוהה יותר ממה שהגיע לה עבור עבודתה.

המבקר מציין, כי רכזת החקלאות לשעבר באגף תקציבים וסגן בכיר לחשב הכללי אישרו לחברה תשלום לפי מספר השעות שדיווחה עליו, אך הבהירו כי החל מיוני 2004 יועברו לה התשלומים בכפוף לדיווח חודשי. אולם, "הבדיקה העלתה כי גם הדיווח על מספר השעות בחודשים יוני-ספטמבר 2004 היה דיווח כולל על 400 שעות ללא פירוט. רכזת חקלאות לשעבר באגף תקציבים אישרה גם דיווח שעות כולל זה, וסגן בכיר לחשכ"ל אישר בדצמבר 2004, לאחר חתימת ההסכם, לשלם את החשבונות בגין שתי התקופות. הסכום היה כ-363,000 ש"ח לא כולל מע"מ; סגן החשכ"ל ציין כי האישור ניתן באופן חריג וחד-פעמי.

"...מכיוון שחברה א' הגישה חשבון ללא פירוט חודשי של שעות עבודתה וללא פירוט המטלות שעשתה בהתאם להסכם, ואגף תקציבים לא ביקש ממנה להשלים פרטים אלה לצורך אישור החשבון, לא ניתן לדעת בגין אילו מטלות שולמו לה כספים ואם מספר השעות שנדרש בגין כל מטלה היה סביר.

"כאשר ועדת המכרזים אישרה בספטמבר 2004 את ההתקשרות עם חברה א' היא קבעה שהתעריף שלפיו תשלם המדינה בגין שעת עבודה יהיה תעריף חשכ"ל ליועצים לניהול. תעריף החשכ"ל (לא כולל מע"מ) לשעת עבודה של יועץ בכיר היה 234 ש"ח, ובעבודה מתמשכת – 80% ממנו – כ-187 ש"ח לשעה. נמצא כי בפועל אושר על ידי סגן החשכ"ל תשלום של 273 ש"ח לשעה, (לא כולל מע"מ), ובסה"כ שולם תשלום ביתר של כ-114,000 ש"ח (לא כולל מע"מ)".

הוועדה הציבורית ניהלה פרוטוקולים רק ברבע מהישיבות  

ניהול פרוטוקולים עשוי לשמש מדד למידת רצונם של החברים בגוף שבו מתקימים הדיונים בשקיפות. ובלשונו של מבקר המדינה: "סדרי מינהל תקינים מחייבים שוועדה ציבורית תיתן ביטוי בכתב לדיוניה בפרוטוקולים. לא כל שכן, הדברים אמורים בוועדה שלמסקנותיה עשויה להיות השפעה על שוק שמחזורו הכספי כ-7 מיליארד ש"ח בשנה. אלה צריכים לשקף את כל העמדות שהובעו בוועדה לרבות חילוקי דעות בין חבריה, אם היו".

אלא שבדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי הוועדה כתבה פרוטוקולים ב-5 ישיבות מתוך 20 – כלומר ברבע בלבד.

על משמעותה של עובדה זו כותב המבקר: "לדעת משרד מבקר המדינה, אם המלצות הוועדה צפויות להגיע לדיון בממשלה, חשוב מאוד שהשרים יוכלו לדעת כיצד ועל יסוד איזה מידע נתקבלו ההמלצות שנתקבלו, כדי שיוכלו להפעיל את שיקול דעתם העצמאי ולהחליט אם לאמץ את ההמלצות או לדחותן. הגשת טיוטת דו"ח הוועדה לממשלה אינה באה במקום רישום פרוטוקולים מדיוני הוועדה".

ומן הדברים הללו עולה גם ההשלכה המעשית: היות שבפני השרים לא היו רוב הפרוטוקולים – שכן 15 לא נרשמו כלל – לא היה בפניהם מידע כיצד ומדוע התקבלו המלצות הוועדה. כעת רק נותר לחשוב למי היה אינטרס למנוע את שקיפות המידע הזה.

אגף התקציבים מציג לממשלה מידע באופן סלקטיבי 

וכעת אנו מגיעים לצימוק המר מאוד שבראש העוגה הבעייתית הזאת. את טעמו המר אנו חשים עד עצם היום הזה במחיריהם של מוצרי החלב שהפיקוח על מחיריהם בוטל. הצטרפו לסיבוב אחרון בין דפי דו"ח המבקר.

תחת כותרת שאינה מסגירה את עוצמת המידע שבא אחריה – "הכנת הצעה להחלטת ממשלה" – מספר המבקר, כי בפברואר 2005 התפטר נציג משרד החקלאות מחברותו בוועדה, וכי במכתב ההתפטרות ציין כי הוא עושה זאת בשל השגותיו על התנהלות הוועדה. וההסבר: לוועדה הוגשה טיוטת דו"ח של עיקרי ההמלצות שגיבש יו"ר הוועדה, באמצעות חברה א', והטיוטה אינה משקפת את הדיונים המקצועיים של הוועדה.

כלומר, לדעתו של נציג משרד החקלאות המתפטר, יו"ר הוועדה, שכזכור המבקר קבע כי היה שרוי ממילא בניגוד עניינים עקב ההעסקות הצולבות בחברה א' שבבעלותו, עשה בהמלצות הוועדה כבתוך שלו, והירשה לעצמו לקבוע דברים שאינם נותנים ביטוי לדיוני הוועדה.

עקב התפטרות נציג משרד החקלאות – ומייד נבין את חשיבות הדבר – הוקפאו דיוני הוועדה בחודש מרץ 2005.

וגם בכך לא תמו הפגעים. מתברר, שלוועדה ייעצה גם חברה ב', אשר הגדירה ואיפיינה את שוק מוצרי החלב בישראל ואת מנגנוני התחרות בו. "בניתוח הכלכלי של חברה ב'", מפרט המבקר, "נכללו 10 מוצרים שהומלץ להשאיר את מחיריהם בפיקוח בגלל העדר תחרות נאותה". אולם, היות שמסקנותיה של החברה נמסרו במאי 2005, כחודשיים לאחר הקפאת פעילות הוועדה, הוועדה כלל לא דנה בהן.

כעבור כ-3 חודשים נוספים, בראשית אוגוסט 2005, הגיש אגף התקציבים לשר האוצר דאז, בנימין נתניהו, הצעה להחלטת ממשלה בעניין שינוי משטר הפיקוח על מחירים בענף החלב. ההצעה קבעה כי בפיקוח יישארו 4 מוצרי חלב בלבד – מתוך 20 שהיו עד אז בפיקוח. ואכן, הממשלה אישרה את הצעת ההחלטה בנוסח שהכין אגף תקציבים.

אולם, כותב המבקר, "בהצעת ההחלטה שהוגשה לממשלה ובדברי ההסבר לה נמצאו ליקויים: בהצעת ההחלטה שהוגשה לממשלה אגף התקציבים המליץ לאמץ את הקריטריונים 'אשר פורטו במסמך המרכז את עבודת הועדה' ולקבוע כי הפיקוח על מחירי החלב ומוצריו לצרכן יחול על ארבעה מוצרי חלב, ולא על עשרים. מהצעת ההחלטה ומדברי ההסבר לה עולה כי לכאורה אושרה 'טיוטת דוח הועדה', והוועדה אף גיבשה ואישרה מסמך מרכז, ולא היא. ההמלצות המפורטות במסמך המרכז כמו גם 'טיוטת דוח הועדה' לא אושרו על ידי מליאת הוועדה. הנוסח של אגף התקציבים עלול אפוא להטעות".

נראה שהדברים אינם זקוקים לתרגום.

נוסף על כך, ממשיך המבקר, "כאמור, בהצעת ההחלטה שהובאה לממשלה המליץ אגף התקציבים כי הפיקוח יחול על ארבעה מוצרים: שלושה מהם נכללו ב'טיוטת דוח הועדה' והמוצר הרביעי נכלל בהמלצות חברה ב' שכאמור לא נדונו ולא נכללו ב'טיוטת דוח הועדה'. אגף התקציבים לא כלל בהצעת ההחלטה את המלצת חברה ב' להשאיר בפיקוח 10 מוצרים שבהם קיים 'חשש סביר לפגיעה ברווחה ולהקצאה לא תחרותית במצב ללא פיקוח'".

ואם נותר ספק למישהו לְמה הכוונה, ממשיך המבקר וכותב: "אגף התקציבים לא כלל בדברי ההסבר את המלצתה המלאה של חברה ב' ולא ציין מה עמדת הדרג המקצועי שבמשרד האוצר בנוגע לה. גם בהצעת ההחלטה וגם בדברי ההסבר לה לא צוין כי הניתוח הכלכלי שעשתה חברה ב' עבור הוועדה לא נדון בה ואף לא נכלל ב'מסמך המרכז את עבודת הועדה'.

לדעת משרד מבקר המדינה, בהצעת ההחלטה ובדברי ההסבר היה משרד האוצר צריך לציין את כל העובדות לרבות את העובדה שהמלצות חברה ב' לא נדונו בוועדה".

המטרה – ביטול הפיקוח על מחירי החלב ומוצריו – סומנה מראש

אז מה היה לנו? חברת הייעוץ של יו"ר הוועדה יעצה לוועדה; היו"ר קיבל ממנה שכר; חברת הייעוץ של היו"ר הועסקה בלא מכרז; חברת הייעוץ של היו"ר קיבלה יותר שכר ממה שהגיע לה; הוועדה הציבורית ניהלה פרוטוקולים רק ברבע מהישיבות; ואגף התקציבים הציג לממשלה מידע באופן סלקטיבי.

אי-אפשר שלא לחוש בנוכחותו המסיבית של אגף התקציבים בהתנהלות הבעייתית הזאת. ואכן, אפילו הטון המאופק של המבקר לא הצליח להסתיר את חומרת הביקורת שהייתה לו על התנהלות אגף התקציבים באמצעות הפרקטיקות שתוארו בדוח שלו. נחזור ונצטט: "מדרך פעולתו של אגף התקציבים נראה כי לכאורה הוא סימן את המטרה, הסרת הפיקוח על מחירי החלב ומוצריו, מראש".

כלומר, לכאורה עולה מדברי המבקר, שבעיני אנשי אגף התקציבים באותם ימים הכל היה כשר בדרך למטרה – ביטול הפיקוח על מחירי החלב ומוצריו. זכרו זאת בימים אלה, כשמחיר הקוטג' זינק ב-50% מאז בוטל הפיקוח על מחירו, ולא רק מחיר הקוטג'.