תקציב בלי פיקוח: לח"כים לא איכפת ממספרים
הכנסת הנוכחית נפלה על ענייני תקציב, אך גם מהחדשה לא תצא בשורה. התמודדות עם גזירות התקציב באפס זמן תכניס למלכוד ח"כים שהבטיחו להיטיב עם העם - אך עלולים לערער את אמינותם במו ידיהם. בכנסת שתפקידה לפקח על עבודת הממשלה מופיע רק על הנייר, משחקי הפוליטיקה יותר פשוטים
העברה דחופה של תקציב 2013 היא מבחנה הראשון והכבד ביותר, הכלכלי והפוליטי, של כל קואליציה חדשה שתקום בשבועות הקרובים. לוח הזמנים שהחוק קצב לכנסת לצורך זה קצר ודרקוני. הח"כים, בעיקר 53 החדשים, לא יודעים איזה כאב ראש מחכה להם.
- כל עדכוני בחירות 2013 - באתר הבחירות של ynet
- מה מחכה לנו ב-2013: קיצוצים או העלאות מסים? האוצר: נמשיך לקצץ 14 מיליארד שקל מהתקציב
- דילמת הגירעון: האם יקוצץ הביטחון ב-4 מיליארד?
- הסיפורים הכי חמים - לפני כולם - בפייסבוק של ynet
זה אמור להיות תקציב אכזרי עתיר גזירות לכיסוי גירעון של 40 מיליארד שקל. הגזירות הודחקו בתעמולת הבחירות ודילמת ההתמודדות איתן, באפס זמן, תכניס למלכוד את מי שהבטיחו להיטיב עם מעמד זה או אחר, ועכשיו עלולים לערער את אמינותם במו ידיהם.
בשנת עבודה רגילה החוק מקציב לכנסת למטרת הכנת התקציב רק כחודשיים, עד 31 בדצמבר. אם לוח הזמנים הזה משתבש בגלל הקדמת הבחירות - כמו עכשיו - ניתן להעביר את התקציב בתוך 45 יום מכינון הממשלה החדשה.
לרוע מזלם של הח"כים, תקציב 2013 הבעייתי אפילו לא נדון בממשלה, ולא במקרה היה גורם מרכזי בהקדמת הבחירות. בלוח הזמנים החדש ולנוכח הקשיים הצפויים בתהליך הרכבת הקואליציה, הממשלה הבאה תקום כנראה לקראת אפריל, כך שלא יהיה לה תקציב חדש וחוקי לפני מאי-יוני. החוק אמנם מאפשר לה לתפקד על מנות חודשיות של תקציב 2012, אבל במגבלה זו הממשלה מקרטעת - עד משותקת - לפחות חצי שנה.
הקואליציה תשתעבד לתקציב דו-שנתי
עם זאת, הדחייה הממושכת והצורך לאשר את התקציב בתוך 45 יום בלבד, יכולה לשחק לידי ראש הממשלה הבא, בעיקר אם תורכב שוב בידי בנימין נתניהו. לחץ הזמן ישמש לו תירוץ לחזור על מתכונת התקציב הדו-שנתי, ולהכניס את שותפיו למלכוד כפול: לאלץ אותם בהסכם הקואליציה לתמוך מראש בתקציב על פי טיוטה מוכנה שיכתיב האוצר, ולהשתעבד אליו בשקט תעשייתי עד סוף 2014.
הסכם כזה כמוהו ככתב כניעה ללא מלחמה לשותפים שהבטיחו לבוחריהם הרים וגבעות כלכליים בטרם למדו על בשרם את המהות האמיתית של תפקידם.
כוחם ומעמדם של הח"כים בכנסת הבאה ייבחנו גם ביכולתם לכופף את הממשלה לבטל את הפטורים ממס שמיטיבים עם מיעוט בעלי היכולת, במקום לכסות את הגירעון במסים וקיצוצים על חשבון הרוב של מעמד הביניים והחלשים בחברה.
רוב חברי הכנסת אמנם מתהדרים בתפקידם החוקי לפקח על עבודת הממשלה. אבל מעקב צמוד של יותר מ-20 שנה אחרי עבודתם, מעלה כי בפועל אין כיסוי רב ליומרת הפיקוח הפרלמנטרי על החלק הקריטי של תקציב המדינה. הממשלה קובעת ומנהלת אותו כמעט ללא פיקוח מעשי ושוטף של הכנסת.
התייחסות הח"כים לתקציב היא שטחית. הוא לא בראש דאגותיהם. הם לא מתעמקים במספרים ומאשרים אותו לרוב במליאה כלאחר יד. ההצבעה היא לפי צווי המשמעת הסיעתית והקואליציונית, שהם החזקים מכל.
הצבעה על מאות מיליארדים במקשה אחת
השטחיות לא פוסחת על ועדת הכספים בעלת המוניטין של "היד על ברז התקציב". גם היא לא מעורבת בהכנתו, מקרוב או מרחוק, קל וחומר שהוועדה לא ממצה אפילו סמכות פיקוח מפורשת שניתנה לה בחוק, לדון עם האוצר לעומק כל דו"ח תלת-חודשי של החשב הכללי על ביצוע התקציב, נוכח שינויים במגמות לעומת התחזיות. לו התקיים דיון כזה, למשל על דו"ח הרבעון אפריל-יוני 2012, פצצת הגירעון של 40 מיליארד שקל לא היתה נוחתת ברעש על מערכת הבחירות, וההזדמנות להקדים רפואה למכה - כנראה הוחמצה.
החיזיון הפומבי של הדיון במליאת הכנסת לקראת אישור התקציב השנתי איננו מוסיף כבוד לחבריה, בעיני המשקיף מהיציע.
רוב הארגזים עם ספרי התקציב המונחים על שולחנות הח"כים לא נפתחים. הדיון נמשך ארבעה-שלושה ימים ולילות, אך מתמקד בהסתייגויות מחוק ההסדרים הנלווה ליישום התקציב וגזירותיו. זהו משחק מכור. נאומים לחוד ומעשים לחוד. ביקורת קשה מוטחת בממשלה גם מדוברי הקואליציה. בהצבעות האולם מתמלא וגם לחוקים מובטח מראש הרוב הקואליציוני.
על התקציב בגופו אפילו לא מדברים הרבה. אלפי הסתייגויות מרוכזות בספר עב כרס, עם אלף ואחת הצעות להעביר שקל אחד מעניין אחד למשנהו. אבל גם להעברת סכומים יותר כבדים לא מתייחסים ואפילו לא מנמקים אותן, מפאת חוסר בזמן. ההצבעות על התקציב נדחקות לרגע האחרון ונעשות בקצב מרתוני של הרמת ידיים רופפת, ולא במנגנון האלקטרוני. מאות המיליארדים של התקציב מאושרים במקשה אחת כלאחר יד, ברוב הידוע מראש.
הממשלה מרוקנת מתוכן את החוקים
מה נותר לח"כים לעשות בין התקציבים? לכל היותר ליזום כל שנה אלפי הצעות חוק פרטיות להטבות כספיות נדיבות לסקטור זה או אחר, רובן ככולן הצעות סרק שלא יגיעו לקו הסיום, כי הממשלה דאגה מראש לרוקן אותן מתוכן. היא לא תתמוך בחוק הכרוך בהוצאה העולה על חמישה מיליון שקל. הכנסת תוכל לקדם אותו רק בתמיכה של יותר מ-50 ח"כים, שאיננה קלה לגיוס אפילו לח"כ מהקואליציה.
התקציב עצמו הוא חוק וסעיפי ההוצאה הם בגדר תקנות. כל שינוי לפי בקשות המשרדים מחייב את אישור האוצר וועדת הכספים. מאות בקשות מוגשות לוועדה מדי חודש בסדרי גודל בין מאות אלפים למאות מיליוני שקלים. יו"ר ועדת הכספים, משה גפני, מעריך את התנועה השנתית "בעשרות מיליארדים, אם לא יותר". כמעט כל הבקשות עוברות כמו בסרט נע. לוועדה אין יכולת לבדוק כל בקשה לגופה, אפילו לא במדגם רנדומלי. הפולחן הזה נערך אחת לשבוע בהשתתפות קומץ ח"כים. הבקשות עוברות לרוב פה אחד, לא אחת של היו"ר בלבד.
גפני לא מכחיש. הוא אומר, "האוצר מחביא מיליארדים בסעיפים אחרים והכיסים האלה מוגדרים כ'קופסה שחורה' למקרי חירום, אבל משתמשים בהם למימון צרכים שוטפים שלא תוקצבו מספיק בתקציב המקורי". על פי ניסיונו הוותיק, באוצר לא בונים כל שנה תקציב ריאלי חדש אלא מעבירים משנה לשנה את המתכונת הקיימת בעדכונים ותוספות שונים. "ככה לא בונים תקציב מדינה", הוא פוסק. "תקציב מסודר צריך לעשות אחרת".
היועצת הכלכלית לשעבר: "התקציב מאושר כמו שנכנס"
הניסיונות להקים בכנסת ועדת תקציב נפרדת שתמסד מתכונת פיקוח הדוקה ושוטפת יותר טורפדו בלחץ הממשלה ובסיוע חברי ועדת הכספים שחיים על המוניטין שלה וחוששים מפיחות במעמדם הפוליטי. זאת בשעה שמגבלות הפיקוח שלהם לא מרתקות את רובם לדיוני הוועדה, למעט בנושאים בעלי עניין אישי או פוליטי. סמדר אלחנני, היועצת הכלכלית של הוועדה במשך 34 שנים, מבינה אותם.
הכנסת היא לא הקונגרס האמריקני", אומרת אלחנני, "אפילו הרוב הקואליציוני השולט בוועדה לא יכול לעשות מה שהוא רוצה, וכוח האופוזיציה לשנות דברים נופל עוד יותר מכוח הקואליציה.
"במבנה הקיים התקציב מאושר בוועדה כמו שנכנס. רובו קשיח, מה שמגביל מראש את כושר התמרון של הח"כים. הם לא יכולים לגעת אפילו בשקל מרכיבי השכר וההתחייבויות שונות. החלק שנותר למשחק הוא פחות מ-5%. וכשהתקציב בעצם מוגש גמור וסגור, ידי הוועדה קשורות".
אלחנני יזמה את החוק שמחייב את הוועדה לדון בביצוע הרבעוני של התקציב, אך לא התממש עד פרישתה ב-2009, למרות התזכורות שלה. היא חזרה והציעה שהוועדה לפחות תלווה את התקציב לפני אישורו בממשלה, תדון בסדר העדיפויות של ההוצאות הגדולות ובצפי האינפלציה והאבטלה, ואחר כך בתרגום היעדים לכסף. "הליווי היה מעניק לתקציב יתר שקיפות ולוועדה מרחב להבעת דעות והשפעה. אבל ראשי הוועדה לא קיבלו אותו, אולי בגלל שלא רצו להתעמת עם האוצר".
ראשי הוועדה גם לא נענו להצעתה לגלות מעורבות מסוג אחר, במעקבים אחרי מימוש ההרשאות שהיא מאשרת למשרדי הממשלה בסכומים ענקיים למימון פרויקטים רב-שנתיים, "לאחר שאישרה אותן מבלי לבדוק את נחיצותן ועד כמה הן משיגות את מטרתן. כאן ידי הוועדה לא קשורות, ולו היא עמדה ברציפות על המשמר היה אפשר לחנוק פחות את תקציבי השנים הבאות במיליארדים לא מעטים".
היו"ר היחיד שניסה לשווא לאמץ את הרעיון של ליווי הממשלה בהכנת התקציב היה סטס מיסז'ניקוב (ישראל ביתנו) שר התיירות היוצא.
גפני: "אנחנו לא מפקחים מספיק"
היו"ר היוצא גפני חושב כקודמיו שהוועדה צריכה להיות מעורבת רק באישור התקציב, גם אם במבחן התוצאה הוא עצמו מודה כי "בכלים הקיימים אנחנו לא מפקחים מספיק. הכשל הגדול מתחיל עם חוק ההסדרים הרע שגוזל מאיתנו את רוב הזמן ומקשה עלינו להתעמק בפרטי התקציב. נראה כאילו האוצר משתמש בחוק כדי להסיח את דעתנו מהתקציב".
ב-10 ימי הדיונים שהוועדה מקדישה לתקציב לקראת אישורו השנתי, נשמעות רק סקירות של המשרדים על פעולותיהם שהיו ויהיו. המחדל הגדול כרוך באישור תקציב הביטחון - כ-60 מיליארד שקל תוך שעות ספורות אחרי סקירות השר, הרמטכ"ל ובכירי מערכת הביטחון.
ברקע אמנם קיימת ועדה סגורה לתקציב הביטחון המשותפת עם ועדת חוץ וביטחון אבל סמכותה מוגבלת לשמיעת פרטים חסויים על תוספות תקציביות לאחר אישור המסגרת במליאת ועדת הכספים.
ב-2012 אושרו תוספות של כארבעה מיליארד שקל על סמך הסברים שקיבל היו"ר גפני על המטרות שהיו לדבריו "חיוניות וכרוכות בפיקוח נפש של המדינה". רוב חברי הוועדה סמכו עליו ולא באו להצביע על התוספות. הוא מגלה שלא קידם בקשה ל-2.5 מיליארד שקל נוספים מאחר שלא עסקה בצורכי ביטחון דחופים. "יש בתקציב הביטחון גם דברים מינוריים שאפשר לקצץ", הוא אומר.
משחקי ה"קח-תן" עם אגף התקציבים
את החסר בתקציב האזרחי שהוועדה לא השיגה בהליכי אישורו השנתי, היא משתדלת למלא בתיקונים שהיא מדביקה להצעות חוק ממשלתיות, המוגשות לאישורה במשחקי ה"קח-תן" עם אגף התקציבים.
"כאן אין חוק שיוצא מהוועדה כמו שנכנס", אומר גפני. "אני מנהל עליהם מלחמה עם הפקידים, שלא יודעים לאזן בין השמירה על התקציב למצב החברתי החשוב. הם בונים את התקציב כך שיוכלו לשחק בו. כשאתה מבקש משהו גדול או קטן, הם אומרים 'נסדר לך'. את העסק הזה צריך לקחת מהם יחד עם חלק מסמכותם".
גפני לא הגיב על השאלה מדוע הוועדה לא דנה בקיץ על ביצוע התקציב ברבעון השלישי, שהיה יכול לאתר את השינויים במגמות ובתחזיות שעשו את הגירעון של 40 המיליארדים.
אבל מדוע הוא לא הקדים לפחות רפואה למכה, ביוזמה לצמצם את הפטורים ממס שהגיעו השנה להפסד הכנסה שנתי של 40 מיליארד שקל כגודל הגירעון?
"שאלה טובה", הוא אומר. "הרעיון מחייב עיון יסודי וקיימנו כבר דיון אחד. אם אמשיך לעמוד בראש הוועדה, אשתמש בזה כשהאוצר יגיש את רשימת הקיצוצים לתקציב".
לפנייה לכתב/ת 
