גג לכל אחד

אחרי שנים של התעלמות, חוזר הדיור הציבורי לראש סדר היום בישראל. בחודשים האחרונים שוקד צוות היגוי מיוחד על הצעות להגדלת מלאי הדירות המיועדות לאוכלוסיות המוחלשות, לאחר שבארץ רק כשניים וחצי אחוזים מכלל הדירות משמשים למטרה זו. עופר פטרסבורג כינס את בכירי משרד השיכון לשיחה כואבת אך אופטימית, ובדק איך זה שהונג־קונג, למשל, מספקת קורת גג גם למי שאין ידו משגת, למרות היותה היקרה בתבל מבחינת מגורים. שלא לדבר על מה שקורה בתחום אירופה

עופר פטרסבורג פורסם: 21.12.18 , 06:37

הכי יקר בעולם לגור בהונג־קונג. מחירה של דירה ממוצעת בשטח של כ־80 מ"ר בהונג־קונג עומד על כשמונה (!) מיליון שקל. שכר הדירה לדירה כזאת עומד על 16 אלף שקל בחודש. המחיר הגבוה נובע ממחסור בהיצע הדירות. המחסור הזה הביא לחלוקתן של כ־200 אלף דירות, שגודלה של כל אחת מהן הוא כשישה מ"ר בלבד. אבל במפתיע גם הדיור הציבורי במקום הוא המפותח בעולם. רשות הדיור הציבורי בהונג־קונג נחשבת לבעל הבית הגדול בעולם, ומיליוני דיירים נעזרים בה. בעוד שבישראל בקושי שני אחוזים מכמות יחידות הדיור במדינה משמשים לדיור ציבורי בר השגה, הרי שבהונג־קונג מדובר בכמחצית מסך כל הדירות שם. השלטון הסיני דואג לאזרחיו.

הדיור הציבורי הוא כלי מרכזי של ממשלות ברחבי העולם, המעניק לאוכלוסיות חלשות ומוחלשות אפשרות לממש את זכותן לקורת גג, מכיוון שאין ביכולתן להשיג זאת בשוק החופשי. בשנות ה־70', 23 אחוז מהדירות בישראל שימשו לדיור ציבורי, אך מאז פלח זה הלך והצטמצם. לפני עשרים שנה שישה אחוזים בלבד מהדירות הוקדשו לדיור ציבורי. אם זה נשמע לכם מעט, מה תגידו על כך שבשנת 2018 רק שניים וחצי אחוזים מכלל הדירות מוקדשות למטרה זו? אם הקצב הזה יימשך בעוד 20 שנה, כמות הדירות של הדיור הציבורי תעמוד על פחות מאחוז אחד מכלל הדירות.

כיום חזר הנושא לסדר היום, כשאת המאבק הנוכחי להגדלת מלאי הדירות והרחבת הסיוע בדיור הציבורי מוביל מנכ"ל משרד השיכון והבינוי חגי רזניק, בעברו ילד חסר בית. כשהיה ילד, נהג רזניק הקטן לשוטט ברחובות ובגינות ציבוריות בירושלים ולחלום על בית חם ומשפחה מחבקת. כל מה שלא היה לו בבית. היום, כשהוא מכהן בתפקידו במשרד השיכון ומאחוריו ספרים שכתב בהשראת ובעקבות סיפור הצמיחה הפרטי והמופלא שלו עצמו, רזניק פועל בנחישות כדי לעזור לאוכלוסיות החלשות ולמחוסרי הדיור.

ויש מה לעשות. והרבה. במשרד השיכון מנופפים במספרים מול משרד האוצר: אם בשנת 2014 נרכשו רק שש(!) דירות לדיור הציבורי, הרי שבשלוש השנים שחלפו מאז נרכשו למטרה זו מעל 2,100 דירות. בנוסף, לטענת משרד השיכון במהלך כהונת הממשלה הנוכחית גוייסו מיליארד שקלים לטובת הדיור הציבורי, 2,650 דירות נבנות בשיתוף עם הסוכנות וחמישה אחוזים מהדירות שייבנו במסגרת מחיר למשתכן, מיועדות למטרה זו. לפחות בתיאוריה. כרגע, למרות החלטת הממשלה, זה בקושי מיושם בשטח.

דיור ציבורי בשדרות. יש מה לעשות (צילום: קלמנטינה סרטים)

בחודש יוני האחרון בישר השר יואב גלנט על תוכנית מהפכנית לדיור הציבורי, הנושאת את השם "לגור בכבוד" ומציבה יעד של תוספת של 7,200 דירות לדיור הציבורי מדי שנה. הממשלה אישרה את התוכנית, וחודש אחר כך הוקם צוות בין משרדי שימליץ לממשלה על דרכי פעולה להגדלת מלאי הדיור הציבורי. בראשות הוועדה עמד מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון רזניק. בוועדה דובר רבות הן על הצורך בהגדלת מלאי הדירות שירד לשפל, והן על הצורך בצמצום תור הממתינים. דיוני הוועדה עלו על שרטון בשל חילוקי דעות שהתגלעו בין רזניק לנציגי האוצר, לדבריו נוכח "התייחסותם המזלזלת של נציגי משרד האוצר לבעיית הדיור הציבורי ולצורך הדחוף בהגעה לפתרונות מוסכמים עבורה".

עבור רזניק, שכאמור גדל כילד חסר בית, זו משימת חיים – השאלה האם יספיק להעביר את ההחלטה על "לגור בכבוד" עד הבחירות הבאות שמעבר לפינה. "הפעולות שאנחנו עושים היום נועדו להביא מזור מיידי לאוכלוסיות המצוקה שאנו מטפלים בהן, אבל חשוב מכך ובעיקר – להשאיר אחרינו מורשת, מנגנון של סדרי עדיפויות שיימשך גם אחרי שיתחלפו ממשלות", רזניק מדגיש. "אנחנו אולי לא נהיה פה עוד שנה, אבל חשוב לזכור וחשוב לנו להזכיר שהאוכלוסיות המוחלשות שאנחנו מטפלים בהן – האמהות החד־הוריות, הנכים הרתוקים שזקוקים לדירת קבע – יישארו פה, והחובה שלנו היא לוודא שלא מתעלמים מהם, לא היום ולא בעתיד. אני מאמין שהמנגנונים שאנחנו מיישמים כעת, יימשכו גם בממשלות הבאות".

מודלים בינלאומיים

השאלה הגדולה היא איך בדיוק עושים את זה. בסינגפור, למשל, קיים מודל מרשים של דיור ציבורי לכלל האוכלוסייה. 83 אחוז מהציבור מתגורר במסגרת דיור ציבורי, בכ־900 אלף יחידות דיור. המדינה שולטת בקרקעות, בבינוי, במכירת הדירות ובתהליך השיכון של דייריהן. המועצה הסינגפורית לפיתוח דיור, מעודדת את תושבי הדיור הציבורי לרכוש את דירותיהם. לצורך כך מציע הממשל לתושבים מענקים כספיים משמעותיים, בגובה של עד 60 אלף דולר לרכישת דירה ראשונה.

דיור ציבורי מוזנח בישראל. הדרך לסלאמס קצרה (צילום: הרצל יוסף)

מנגנון המימון הזה נולד במטרה לפתור את משבר הדיור במדינה. כפועל יוצא ממנו, תשעה מתוך עשרה תושבי הפרויקטים של המועצה לפיתוח דיור הם למעשה הבעלים של בתיהם הודות למשכנתה נוחה בהטבה דיפרנציאלית, העולה ככל שהמצב הכלכלי של התושב נמוך יותר. משפחות בסיכון ללא קורת גג יכולות לקבל דירה קטנה להשכרה בסכום הנמוך מ־100 דולר לחודש.

"מעבר להיבט הכלכלי, מסוף שנות התשעים מנהלת סינגפור מנגנון ייחודי של אינטגרציה הקובע מכסות אתניות לשכונות ולמבני מגורים, כדי למנוע מהתושבים למכור את דירותיהם לקבוצות אתניות מסוימות ולהדיר אחרות מאזורי מגורים שונים", מסביר אדריכל גיל שנהב ממשרד כנען־שנהב אדריכלים, ויו"ר השלוחה הישראלית למועצה העולמית לבנייה גבוהה. "כל עוד אין פגיעה במכסה הכוללת השומרת על האיזון הדמוגרפי והאתני, מוכרים יכולים למכור את ביתם לכל קונה".

לא רק במזרח הרחוק, כמובן, נהוג דיור ציבורי. במהלך המאה העשרים ובעיקר בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה, כמעט כל מדינות המערב הנהיגו תוכניות ממשלתיות לשיקום, חידוש והרחבה של מאגר דירות המגורים, במטרה לאפשר למעמד הביניים ולמעמד הפועלים דיור ראוי. בדרך כלל תוכניות אלה ל"דיור חברתי" נסובו סביב דירות להשכרה לטווח ארוך.

בארה"ב מעולם לא הייתה מדיניות עקבית בנוגע לדיור ציבורי. בשנות ה־30' נעשו ניסויים ראשונים לבניית דיור ציבורי, במסגרת של הקמת פרויקטים מיוחדים בערים נבחרות. לרוב, פרויקטים אלה נועדו למשפחות מעוטות הכנסה והתאפיינו באיכות נמוכה של בנייה. רבים מהם הפכו עם הזמן ל"סלאמס", שכונות עוני. רק ב־1965 הונהגו בארה"ב לראשונה מסלולי עידוד לבעלי דירות להשכרה, המכסים את ההפרש שבין שכר הדירה שמשפחות מעוטות יכולת משלמות לבין שכר הדירה שהיה אפשר לקבל תמורת הדירות, 30 אחוז מההכנסה של משק הבית השוכר. עם השנים הפכו מסלולי העידוד הללו לאמצעי הסיוע העיקרי – והלא נדיב במיוחד – שהממשל הפדרלי מעניק לנזקקי דיור. על כך יש להוסיף כי בערים רבות בארה"ב נהוגים הסדרי פיקוח על שכר דירה.

דיור ציבורי בהונג קונג. המפותח בעולם (צילום: שאטרסטוק)

לעומת זאת, הדיור הציבורי האירופי שורד היטב למרות התנאים המשתנים. במחצית הראשונה של העשור האחרון שיעור המתגוררים בדיור חברתי עמד בממוצע על 12 אחוז מכלל משקי הבית באירופה, כאשר בראש הרשימה צועדות הולנד, אוסטריה, בריטניה, דנמרק ושבדיה.

לאחרונה מורגשת עלייה בביקוש לדיור ציבורי באירופה. ועדה של האו"ם לענייני כלכלת אירופה ציינה כי ברחבי היבשת ישנן 100 מיליון משפחות בעלות הכנסה בינונית או נמוכה, המוציאות על דיור למעלה מארבעה אחוזים מהכנסתן. "על רקע נתונים אלו קוראת ועדת האו"ם לבחון דרכי מימון חדשות – כולל ערבויות ממשלתיות ושיתופי פעולה בין המדינה למגזר העסקי – שיאפשרו בנייה רחבת־היקף של דיור ציבורי", מסביר שנהב. "יש הקוראים להרחבת הבנייה הממשלתית של דיור ציבורי, בטענה שההוצאה התקציבית על סיוע ממשלתי בשכר דירה הפכה כבדה מדי".

בהולנד מצוי השיעור הגבוה ביותר של דיור ציבורי באירופה – 35 אחוז מכלל יחידות הדיור במדינה. ממשלת הולנד מעורבת בשוק הדיור לא רק באמצעות הדיור הציבורי אלא גם באמצעות פיקוח אפקטיבי על שכר הדירה.

באנגליה הדיור הציבורי קרוי "דיור של הרשות המקומית". ראש הממשלה מרגרט תאצ'ר הנהיגה בזמנו מדיניות ניאו־ליברלית, שבמסגרתה הופרט הדיור הציבורי תחת הסיסמאות "הזכות לרכוש" ו"דמוקרטיה של בעלי נכסים". רוב הדירות נמכרו ליושביהן בהנחה. בנוסף, רשויות מקומיות העבירו את הבעלות על הדיור הציבורי שלהן לידי אגודות דיור הפועלות שלא למטרות רווח. אגודות הדיור ממשיכות לבנות דיור ציבורי, וכ־18 אחוז ממשקי הבית בבריטניה ממשיכים להתגורר במסגרת זו.

יואב גלנט. תכנית מהפכנית (צילום: ששון תירם)

בגרמניה אמנם אין מדיניות של דיור חברתי רחב היקף, אך נהוגה רגולציה חזקה על שוק השכירות הפרטית. רגולציה זו כוללת פיקוח על שכר הדירה, הבטחת יציבות במגורים לטווח ארוך, מניעת פינוי דיירים שרירותיים ועוד. רגולציה זו הופכת את המגורים בשכירות פרטית לאופציה רלוונטית לשכבות רבות באוכלוסייה. למעלה ממחצית משקי הבית בגרמניה מתגוררים בשכירות.

שוודיה היא אולי המדינה שבה מדיניות הדיור הציבורי היא המפותחת ביותר, בעיקר הודות למדיניות הרווחה המתקדמת הנהוגה בה. בשיאו, הדיור הציבורי בשוודיה הקיף מעט יותר ממחצית הדירות המושכרות וכ־22 אחוז מכלל מלאי הדירות, כשחברות הדיור העירוניות זכו לסובסידיות לבנייה. ב־1998 מכרה ממשלה בראשות הימין כמעט את כל הדיור הציבורי במרכזי הערים הגדולות. ארבע שנים לאחר מכן שבו הסוציאל־דמוקרטים לשלטון והצליחו לבלום את המכירות.

כמו במדינות אחרות, גם בשוודיה ניכרת בשנים האחרונות מגמה של מעבר מתפיסה כוללנית לתפיסה אישית, המייעדת את הדיור הציבורי בעיקר למעוטי יכולת. עם זאת, כיוון שהיוזמה בתחום הדיור הציבורי מצויה בידי הרשות המקומית, הנסיגה בליברליות במישור הארצי אינה משתקפת במידה שווה בכל הרשויות המקומיות. ארגון SABO, המאגד את כלל אגודות הדיור הציבוריות בשוודיה, מעריך שבשנת 2013 כ־20 אחוז מכלל משקי הבית במדינה התגוררו בדיור ציבורי.

המודלים המקומיים

ומה בישראל? רזניק מספר כי מסקנות והמלצות ועדת ההיגוי שבראשה עמד יוצגו בקרוב לשר גלנט. תוכנית הפעולה שגובשה במשרד היא רב ערוצית וכוללת כמה מודלים לפתרון הבעיה, חלק גדול מהם שאוב מחו"ל. למשל:

משכנתה רוכשת. "במהותו, מודל משכנתה רוכשת מבקש לנצל את התקציבים המופנים לזכאים כשכירות ממילא, לטובת יצירת תנאים מוקדמים לחילוץ תמידי ממעגל העוני", מסביר רונן כהן, סמנכ"ל בכיר (איכלוס) במשרד השיכון. "כיום משרד הבינוי והשיכון מסייע בשכר דירה לכ־165 אלף משקי בית, בסכומים הנעים בין 400 שקל ל־3,900 שקל מדי חודש. מרגע שאדם מקבל זכאות לדיור ציבורי, הוא זכאי לסיוע בשכר דירה עד קבלת הדירה, ומשך ההמתנה משתנה בהתאם לאזורי המגורים של הזכאי. מודל המשכנתה הרוכשת יכול לסייע בצמצום תור הממתינים לדירת דיור ציבורי.

"במסגרת מודל זה, הדירות לא נשארות בבעלות המדינה אלא עוברות לדייר. הזכאים יגיעו לבעלות על דירות במתווה של הסבת תשלומי שכר דירה חודשי, לצד השלמת הון על ידי המדינה. למעשה, רכישה זו מבוססת על ניהול תקציבי הסיוע בשכר הדירה הניתנים כיום לזכאים, השתתפות עצמית של זכאים, ותקציב שיועבר מקרן הדיור הציבורי. מהלך זה מותנה בקביעה מראש של היקף ומקור תקציבי. בנוסף, אנו רואים חשיבות בעידוד שירותי הדיור לשכירות לטווח ארוך. באמצעות כך, תתאפשר כניסתם של גורמים מוסדיים לשוק, דבר שיוביל להרחבה משמעותית של היקף הדירות לזכאים".

תכנון תקוע. "דיור ציבורי ייחשב לראשונה כמטרה ציבורית לפי חוק, וייקבע יעד שנתי של תכנון יחידות דיור לצורך זה בקרקע מדינה", מציע עו"ד אלעזר במברגר, יועמ"ש משרד הבינוי והשיכון. "הרעיון הוא לעודד בניית דירות דיור ציבורי והעברתן לבעלות המדינה, כתנאי לקבלת זכויות בנייה בפרויקטים חדשים בקרקעות מדינה ובקרקעות בבעלות פרטית. הכרחי לבצע תיקוני חקיקה, כי כיום הצורך בדיור ציבורי אינו מוגדר כמטרה ציבורית בחוק. במדינות שונות בעולם קיימת חקיקה בתחום התכנון והבנייה שחלה על קרקעות שבבעלות המדינה ועל קרקעות שבבעלות פרטית, וקובעת הסדרים שונים שנועדו לעודד ולהיטיב עם מי שמקדם בניית דיור ציבורי. תיקון החוק באופן ש'דירה ציבורית' תתווסף לרשימת השימושים הנכללים בתיבה 'צרכי ציבור' בסעיף 188 (ב) לחוק, יאפשר שימוש בשטחים 'חומים' (קרקעות מוניציפאליות המיועדות לשימוש ציבורי) לטובת הקמת דיור ציבורי עליהם".

שימושי קרקע. "כשהוחלט על שילוב של דירות דיור ציבורי במכרזי מחיר למשתכן בקרקעות מדינה, דובר על הקצאה לדיור ציבורי בשיעור של בין שלושה לעשרה אחוזים מכלל מכרזי רמ"י", אומר עו"ד בני דרייפוס, המשנה למנכ"ל, מנהל אגף בכיר (שיווק) במשרד השיכון. "במקומות שבהם לא ניתן יהיה לשלב דירות לדיור ציבורי, ייקבע מנגנון פיצוי על פיו יועברו הכספים לקרן ייעודית לרכישת דירות חלופיות לטובת הדיור הציבורי. במידה והחלטה זאת תיושם, יש פוטנציאל של 750 יחידות דיור לשנה לפחות שיתווספו למלאי הדיור הציבורי".

"מודל נוסף שנבחן ונמצא יעיל ומתאים הוא מכרזי ה־BOT (שותפות ציבורית־פרטית למימון פרויקט ציבורי). לפי מודל זה, המדינה תוציא מכרז לבניית דיור ציבורי על קרקע חומה. נראה ששני הרעיונות האלה יהיו יעילים בהגדלת מלאי הדירות".

התחדשות עירונית. "קיימת חשיבות מכרעת בשילוב דיור ציבורי בפרויקטים להתחדשות עירונית", אומר רזניק. "התחדשות עירונית היא המנוע לפיתוח אורבני וגם לקידום חברתי, ויו"ר הרשות שהוקמה למטרה זו, חיים אביטן, עושה עבודה מצוינת. יש לקדם את שיתוף הפעולה בין מוסדות התכנון והרשויות המקומיות הרלוונטיות, כך שיאפשר הרחבת תמהיל הדיור הציבורי בתחומם. בנוסף, הוועדה דנה בעניין הרחבת ההתקשרות הממשלתית מול עמידר, כך שהחברה תבצע ככל האפשר התחדשות עירונית בכלל המבנים שבהן יש דירות בניהולה, במתכונת של פינוי־בינוי, במטרה למצות את פוטנציאל הגדלת מלאי הדירות הציבוריות במבנים אלה".

דיור סוציאלי. "נציג האוצר הביא הצעה לפיה אחד המודלים יעניק דיור בשכירות ארוכת טווח בערבות מדינה", מספר עו"ד דרייפוס. "זה ייתן מענה למרבית הממתינים לדירה בדיור הציבורי, ואנחנו מברכים על ההצעה. רק צריך למצוא את האיזון הנכון בין סיוע בדיור סוציאלי לשיקום המלאי. לא ניתן לוותר על רכש דירות באופן מלא מכיוון שישנן אוכלוסיות אשר שכירות אינה מתאימה לאורח חייהן, כמו אוכלוסיות הנכים או משפחות רב־מצוקתיות, שחייבות יציבות במערכות החיים שלהם (לדוגמה, במערכות חינוך לילדים). בנוסף, רכש הדירות לדיירי הדיור הציבורי הוא משמעותי לצמצום הפערים בחברה. אסור לוותר על כלי זה, כדי שהדורות הבאים לא יישארו באותה רמה סוציו־אקונומית".