המבקר: הסכם הגז עם חברת חשמל עלול להוביל לעליית תעריפים במשק

תנאי הסכם רכישת הגז שחתמה חברת החשמל עם שותפות תמר ב-2012 למשך 15 שנה, משקפים עלייה במחיר הגז ועלויות נוספות לחברת החשמל בהיקף של 0.82-1.5 מיליארד דולר, זאת לעומת התנאים שסוכמו במכתב הכוונות מ-2009. עלייה זו עלולה להתבטא בתעריף החשמל ואף בהשלכות כלל-משקיות. כך קובע מבקר המדינה בפרק שדן בהסכם הגז של חברת החשמל.

לצפייה בפרק המלא מדו"ח המבקר

עוד בערוץ הכלכלה 

המבקר מזכיר כי תגליות הגז בשטחי המים הכלכליים של ישראל הביאו לשינוי של ממש בתמהיל מקורות האנרגיה של ישראל בכלל ולשינוי משק החשמל בפרט, בעקבות המעבר לשימוש בתמהיל דלקים שמבוסס ברובו על גז וניצול היתרונות הכלכליים והסביבתיים שנובעים מכך.

חברת החשמל חתמה במרס 2012 על הסכם לרכישת גז למשך 15 שנה משותפות תמר. באותם ימים, הסכם זה הוערך ב-18.5-23.7 מיליארד דולר. תנאי הסכם זה גובשו לאחר משא ומתן ארוך בין הצדדים, שהוביל למכתב כוונות חתום ב-2009. אולם התנאים בהסכם הסופי שונים מהתנאים שסוכמו במכתב הכוונות, והפערים ביניהם משקפים גידול בעלויות הכוללות של ההסכם, שתתבטאנה בתעריפי החשמל, על פי בדיקתו של המבקר.

השינויים בהסכם הסופי נבעו מהתנאים הייחודיים ששררו באותה העת במשק הגז, ובכלל זה במיסוי שחל על שותפות תמר, בתוואי כניסת צינור הגז לחוף ובתנאי התחרות במשק הגז. לאחר שנחתם ההסכם פעלו הרגולטורים (רשות החשמל, רשות ההגבלים העסקיים ומשרדי האוצר והאנרגיה) לצמצום העלויות הנוספות מתוך שיתופי פעולה בינם לבין עצמם. אולם לפי המבקר, היעילות של פעולותיהם נמוכה בשל שינויים במדיניות הממשלה וחוסר עקביות, שהובילו לאי-התממשותן של הנחות שעמדו בבסיס העבודה המשותפת של אותם רגולטורים.

הדו"ח השנתי של מבקר המדינה - כתבות נוספות:

המבקר: אורי אריאל העביר עשרות מיליוני שקלים למקורבים

"מכת מדינה": החקלאים חסרי אונים מול הפשיעה

מערך הכשרות - "ממצאים חמורים, הטעיית הציבור, מצב בלתי נסבל"

מבקר המדינה: הסיבה האבסורדית לתור לניתוחים בישראל

77% מהחרדים שנבדקו קיבלו פטור נפשי, טיפול רפואי לחיילים מתעכב

המבקר מתריע: נזק למדינה עקב המשבר במשרד החוץ

קנו מאות ניידות - בלי לבדוק אם הן מתאימות

משרד הבריאות: "הפרדת יולדות? אין תופעה כזו"

עומס על מפקחי בתי הספר לא מאפשר להם למלא את תפקידם

ילדים יוצאים ממשפחה מסוכנת - וחוזרים בלי בדיקה

המבקר: ישראל בפיגור בהתמודדות עם פשיעת סייבר

זיהום חוצה גבולות: השפכים בשטחים משפיעים על ישראל‏

המדינה לא בדקה כראוי את השפעת העלאת גיל הפרישה‏

ביטוח לאומי מוותר על מאות מיליוני שקלים מכספי ציבור ‏

המבקר: "המידע שבדו"חות הכספיים של הממשלה לקוי"‏

המבקר: הסלט שלנו כולל גם חומרי הדברה‏

"מטופלים נדבקו בהפטיטיס C משימוש חוזר באביזרים חד פעמיים"

לחכות 13 חודשים בתור לקלינאי תקשורת בסורוקה

המבקר ערך ביקורת בחברת החשמל וברשות החשמל, וכן בדיקות השלמה במשרד האוצר וברשות הגז הטבעי, על פיה הוא טוען כי היתה חסרה מדיניות ממשלתית כוללת בעת גיבוש ההסכם לפיתוח משק הגז - מדיניות שתגדיר את יעדי הממשלה, תניח אבני דרך וחלופות לפיתוח משק הגז הטבעי ותאזן את מכלול השיקולים בתחום זה. אי קיום אותה מדיניות כוללת יצר סביבת עבודה לא ודאית לרגולטורים שנדרשו לטפל בהסכם תמר.

עוד קובע המבקר, כי נוסחת ההצמדה של מחיר הגז בהסכם תמר כוללת רכיב תוספתי שאינו מופיע ברוב הסכמי הגז שערכה השותפות עם לקוחותיה האחרים. כך, כולל הרכיב הוספה של 1% בשנה למדד המחירים לצרכן בארה"ב עד שנת 2019 והפחתה של 1% בשנה במדד זה בשנים 2020-2028. אולם ההפחתה איננה מקזזת את התוספות מהשנים הראשונות במלואן. רכיב זה משקף עלויות עודפות בהיקף מצטבר של 370-640 מיליון דולר.

כמו כן נמצאו פערים מהותיים בין תחזיות צריכת הגז של חברת החשמל ערב החתימה על ההסכם לבין צריכת הגז החזויה המעודכנת. למרות שהסכם הגז הוא ההסכם בעל המשמעות הכלכלית הגדולה ביותר לפעילות חברת החשמל בעשור הקרוב, דירקטוריון החברה לא עמד במהלך המשא ומתן די הצורך לקבל הסברים בדבר שינויים לרעה שחלו בתנאי ההסכם.

בנוסף, על אף שלהנחת צינור שני יש חשיבות יתר לחברת החשמל, ולמרות שזו היתה אחת ממטרות עסקת האופציה הכלולה בהסכם, הרי שנוסח ההסכם הסופי לא מבטיח את הנחתו של צינור שני ומאפשר ליישם חלופות אחרות להגדלת כמות הגז שתסופק לחברה במסגרת האופציה.

נמצא שחברת החשמל לא נקטה צעדים מול שותפות תמר לקידום הנחתו של צינור שני כדי להגדיל את אספקת הגז הטבעי, אלא הסתמכה על החלטת הממשלה מיוני 2013, שקבעה כי לאחר הקמת המדחסים, תניח השותפות צינור שני. "התנהלות זו של החברה החלישה את יכולתה לדרוש משותפות הגז להניח צינור שני בעתיד", קבע המבקר.

"חברת החשמל הגיעה להסכם ללא מעורבות ממשלתית"

תגובת משרד האוצר: "חברת החשמל הגיעה להסכם עם שותפויות הגז, לאחר מו"מ עצמאי שקיימו הגופים ללא מעורבות ממשלתית, והביאה אותו לאישור רשות החשמל ולידיעת משרד האוצר".

"עם הצגת עקרונות ההסכם בוצעה במשרד האוצר ובמקביל ברשות החשמל עבודת מטה מקיפה שכללה: תחשיבי עלויות לפי חלופות להסכם, שימוש בתחזיות של חברות ייעוץ מובילות בתחום האנרגיה ועוד. בסיומה, משרד האוצר וגופים ממשלתיים נוספים, הגיעו למסקנה כי אין פסול בהצמדה למדד כשלעצמה, ומכאן שאין מקום להתערבות ממשלתית, לפחות לא מטעם משרד האוצר, אשר תכפה שיטת הצמדה שונה- לסל דלקים, למחירי הנפט או כל מדד אחר".

"במקביל, נערכה עבודה משותפת למשרד האוצר, רשות ההגבלים ורשות החשמל, במטרה לגבש עמדה ממשלתית רחבה בנושא הסכמי הגז. בעקבות ההתערבות הממשלתית ועל מנת למנוע השתת עלות עודפת על הציבור, שונו מספר היבטים מרכזיים בהסכמי הגז של חברת החשמל וכן של יצרני החשמל הפרטיים. כך לדוגמא, פוצלה אופציית הרחבת הכמות של חברת החשמל לשתי אופציות, נכנסה נקודת פתיחה נוספת להורדת המחיר בעתיד והוגדל גובה השינוי המותר בה, ניתנו אופציות יציאה לצרכני הגז הפרטים ונערכו מספר תיקונים על מנת לאפשר תחרות עתידית במשק הגז".

"עמדת משרד האוצר, היתה ועודנה כי על מנת להגדיל את רווחת הצרכן באמצעות הורדת מחירים, יש לפעול ליצירת שווקים תחרותיים, ולא בניסיון לפקח על מחירים של גוף מונופוליסטי או באמצעות מו"מ עם מונופול. בהתאם לכך, ובהתאם למתווה הגז, משרד האוצר ימשיך לקדם צעדים לעידוד פיתוחם של שדות גז נוספים".

"נכון להיום, מתבצעים קידוחים נוספים במאגר תמר, בעלי מאגר לויתן חתמו על החלטת השקעה סופית (FID) לפיתוח המאגר ותחילת הפקה ומאגר כריש-תנין נמכר לחברת האנרגיה אנרג'יאן לקראת פיתוחו הצפוי".

"החברה עשתה הכל כדי להבטיח את סיומו של משבר הדלקים" 

חברת החשמל מסרה בתגובה: "כי הסכם הגז שהושג באותה העת הוא ההסכם הטוב ביותר אותו יכולה היתה הנהלת החברה להשיג בדרך של משא ומתן מסחרי עם המונופול במשק הגז. להסכם שנחתם יתרונותיו כלכליים משמעותיים עבור המשק הישראלי, וגם הם קיבלו ביטוי על ידי המבקר.

"ההסכם שנחתם איפשר למעשה את 'הוצאת הגז מן האדמה', וזאת תוך 4 שנים מאז גילויו של המאגר, ובכך למעשה הצליחה חברה החשמל לפתור את המשבר האנרגטי שהיה קיים באותה העת במשק הישראלי, וביטול התלות באספקת גז ממקורות זרים.

"באותה עת של משבר אנרגטי התמודדה החברה בתנאי שוק גז בלתי תחרותיים, כשהאופציה המצרית אינה על הפרק, והרגולטור נמנע מסיוע לחברה משיקוליו. הנהלת החברה פעלה מתוך תחושת דחיפות שנולדה מן המשבר האנרגטי במשק, ומתוך הבנה כי הסכם הגז עם שותפות תמר הינו האמצעי היחיד שיכול לפתור את המשבר.

"החברה ידעה היטב מהו המחיר, הכלכלי והסביבתי, של מחסור בגז טבעי, ועשתה הכל כדי להבטיח את סיומו של משבר הדלקים והבטחת אספקת הגז הטבעי, לחברה ולמשק בכללותו, ללא סיוע חיצוני. ההחלטה שהתקבלה בחברת החשמל ואצל הרגולטורים המוסמכים, בבואם לאשר את ההסכם, נסמכה על העובדה, לפיה כל חודש נוסף שבו לא יזרום גז ממאגר תמר, יגרור נזקים ועלויות אדירות למשק הישראלי בכללותו.

תחנת כוח אורות רבין חדרה (צילום: ג'ורג' גינסברג)

"חברת החשמל הינה ארגון מבוקר ומפוקח, ומחויבת לתהליך הבקרה ולהפקת לקחים מהעולה בדו"ח. בתוך כך, חברת החשמל מקבלת בברכה את הביקורת שנערכת בנושא מהותי וחשוב זה. ניתן לראות כי חלק מהנושאים המוזכרים בדו"ח זכו להתייחסות מעמיקה של החברה עוד טרם פרסום הדו"ח וללא כל קשר אליו, אולם כפי שיפורט בהמשך, החברה מבקשת להדגיש כי בדו"ח קיימות קביעות ומסקנות אשר לדעת החברה אינן מוצדקות, ועמדת החברה בעניינן מובאת בגוף הדו"ח.

"נדגיש כי בעבודת הדירקטוריון לא נפל כל פגם, והטענות המועלות בהקשר זה בטיוטת הדו"ח סותרות הלכות משפטיות ודיני ממשל תאגידי. הדירקטוריון קיבל דיווחים שוטפים וערך דיונים מפורטים על ההסכם, עם סיום המו"מ, ואף דרש מהנהלת החברה ביצוע מספר שינויים מהותיים בו.

"הדירקטוריון קיבל את ההחלטות על פי שיקול דעתו המקצועית"

"ציפייתו של המבקר, כפי שהיא עולה מהדו"ח, לפיה על הדירקטוריון להיות מעורב בניהולו הישיר של המשא ומתן, מתוך הנחה כי מעורבות זו תוביל לתוצאה משופרת, אינה עולה בקנה אחד עם כללי ממשל תאגידי תקינים.

"נציין, כי לאורך כל התהליך נעשתה בחברה עבודה מטה משמעותית בסיוע מומחים מובילים ובעלי שם בתחומם, אשר הוצגה לדירקטוריון, שבתורו קיבל את ההחלטות על פי שיקול דעתו המקצועית, ובאופן מושכל ואחראי, ובהתאם לנתונים שהיו קיימים לפניו באותה העת. יודגש, גם משרד המבקר ציין בדו"ח שהדירקטוריון ערך דיונים ממושכים ומפורטים באישור ההסכם, ואף הכניס שינויים בו.