המבקר: המדינה לא בדקה כראוי את השפעת העלאת גיל הפרישה על בעלי המקצועות השוחקים

דו"ח מבקר המדינה מותח ביקורת חריפה על היעדר הפיקוח של משרדי האוצר והכלכלה שלא בדקו כראוי את השפעת העלאת גיל הפרישה על בעלי המקצועות השוחקים, ולא פיקחו כראוי על קרן מעגלים, שהוקמה כדי לטפל בנושא. המבקר מצביע גם על טשטוש בגבולות הסמכויות בדרג המנהל של הקרן בין תפקיד היו"ר לתפקיד המנכ"ל, ועל אי הסדרת ניגודי העניינים של יו"ר הקרן, הממלאת תפקידים ציבוריים נוספים.

לצפייה בפרק המלא מדו"ח המבקר

עוד בערוץ הכלכלה

קרן מעגלים למקצועות שוחקים הוקמה בשנת 2007 על ידי לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים וההסתדרות בעקבות חקיקת חוק גיל הפרישה ב-2004, בו הועלה גיל הפרישה לגברים מ-65 ל-67 ולנשים מ-60 ל-62. ממשלת ישראל התחייבה להקצות 600 מיליון שקל בפריסה ל-10 שנים כדי לסייע בפתרון קשיים כספיים שנובעים מהעלאת גיל הפרישה.

נקבע שעקרונות השימוש בתקציב זה יקבעו במשותף בין לשכת התיאום, ההסתדרות ומשרד האוצר, וקרן מעגלים הוקמה על מנת שתשמש מסגרת לביצוע הפעולות שהממשלה התחייבה להן. הממשלה חתמה על הסכם עם הקרן בנובמבר 2011, בו פורטה תוכנית הפעולה של הקרן בשני מסלולים: מימון קורסים להכשרה, להסבה או לשדרוג מקצועי עבור בעלי מקצועות שוחקים שעומדים בתנאי הגיל והוותק במקצועות שנקבעו בהסכם, או לחילופין דמי קיום לתקופה שמשכה עד שנה לבעלי מקצועות שוחקים שאינם משתתפים בקורסים ומתקרבים לגיל הפרישה.

הדו"ח השנתי של מבקר המדינה - כתבות נוספות:

המבקר: אורי אריאל העביר עשרות מיליוני שקלים למקורבים

"מכת מדינה": החקלאים חסרי אונים מול הפשיעה

מערך הכשרות - "ממצאים חמורים, הטעיית הציבור, מצב בלתי נסבל"

מבקר המדינה: הסיבה האבסורדית לתור לניתוחים בישראל

77% מהחרדים שנבדקו קיבלו פטור נפשי, טיפול רפואי לחיילים מתעכב

המבקר מתריע: נזק למדינה עקב המשבר במשרד החוץ

קנו מאות ניידות - בלי לבדוק אם הן מתאימות

משרד הבריאות: "הפרדת יולדות? אין תופעה כזו"

עומס על מפקחי בתי הספר לא מאפשר להם למלא את תפקידם

ילדים יוצאים ממשפחה מסוכנת - וחוזרים בלי בדיקה

המבקר: ישראל בפיגור בהתמודדות עם פשיעת סייבר

זיהום חוצה גבולות: השפכים בשטחים משפיעים על ישראל‏

הסכם הגז עם חברת חשמל עלול להוביל לעליית תעריפים במשק‏

ביטוח לאומי מוותר על מאות מיליוני שקלים מכספי ציבור ‏

המבקר: "המידע שבדו"חות הכספיים של הממשלה לקוי"‏

המבקר: הסלט שלנו כולל גם חומרי הדברה‏

"מטופלים נדבקו בהפטיטיס C משימוש חוזר באביזרים חד פעמיים"

לחכות 13 חודשים בתור לקלינאי תקשורת בסורוקה

לשכת התיאום היא ארגון גג של ארגוני המעסיקים העיקריים במגזר הפרטי, כשהמרכזי בהם הוא התאחדות התעשיינים. כיום נקראת לשכת התיאום "נשיאות הארגונים העסקיים", ובראשה עמד בתקופת הביקורת נשיא התאחדות התעשיינים שרגא ברוש.

לקרן מעגלים יש, ככל עמותה אחרת, אסיפה כללית, ועד מנהל וועדת ביקורת. בתקופת הביקורת כיהן יו"ר ההסתדרות, אבי ניסקורן, כיו"ר האסיפה הכללית ואילו שרגא ברוש, נשיא התאחדות התעשיינים, כיהן בתקופה זו כיו"ר הוועד המנהל.

קרן מעגלים. האם באמת דאגו לעובדים?(צילום: באדיבות קרן מעגלים)

הקרן מטפלת בעובדים שעוסקים במקצועות שוחקים ומעוניינים לעבור מסלול הכשרה, שדרוג או הסבה במימון מלא של הקרן. הזכאים הם גברים בגילאי 50-65 ונשים בגילאי 50 עד שנתיים לפני גיל הפרישה, שמועסקים לפחות שבע שנים במקצוע שוחק.

כדי להיות מוגדר כמקצוע שוחק, על המקצוע לענות על שניים מבין שלל קריטריונים, הכוללים סחיבת משאות כבדים באופן ממושך, עבודה הדורשת עמידה ממושכת, עבודה פיזית בתנאי אקלים קשים, עבודה בסביבת רעש ושחיקה שגורמת לירידה בשמיעה, עבודה בתנאי חום או רטיבות, עבודה בתנאי קור, עבודה בסביבת חומרים מסוכנים או ריחות קשים, עבודה בסיכון בטיחותי גבוה או שחיקה על בסיס קביעה רפואית של ועדה של ביטוח לאומי.

"התכנית מתנהלת ללא ראייה מערכתית ולאומית"

מבקר המדינה ערך ביקורת על פעילותה של קרן מעגלים, כולל האפקטיביות של פעולותיה, סדרי הניהול, הארגון, הפיקוח והבקרה, ומצא שלמרות שעברו למעלה מארבע שנים מאז יצאה תוכנית הקרן אל הפועל, לא בדקו משרד הכלכלה ומשרד האוצר את השפעת העלאת גיל הפרישה על קהל היעד של הקרן – בעלי המקצועות השוחקים. כן לא נבדק באיזו מידה הכשרה והסבה מקצועית יכולות לשמש כלי אפקטיבי למזעור הפגיעה באותו קהל היעד. "בפועל התוכנית מתנהלת ללא ראייה מערכתית ולאומית כנדרש", נכתב, "וזאת על מנת למצות את כספי הציבור שהוקצו לשם כך, באופן המיטבי".

עוד נמצא שבתוכניות העבודה השנתיות של הקרן לא נקבעו מדדי תוצאה, כך שלא נדרש למדוד ולהעריך אם אכן שודרגו הקורסים את העובדים או הביאו להסבתם המקצועית באופן ששיפר את מצבם. משרד הכלכלה אף לא דרש מהקרן נתונים על השתלבות המשתתפים בקורסים אלו בעבודה לאחר סיום לימודיהם. הקרן היתה אמורה להוציא אל הפועל תשלום פנסיה מגשרת שתאפשר פרישה מוקדמת לבעלי מקצועות שוחקים שלא בחרו במסלול הקורסים. פתרון זה נועד לספק פתרון למקרים בהם עובד נמנע מלצאת לפנסיה מוקדמת בשל שיקולים כלכליים, ובכך עלול לפגוע בבריאותו ובתפוקת הארגון.

אולם המבקר מצא כי טרם עלה בידי הקרן להוציא לפועל את מסלול הפנסיה המגשרת, למעט עבור חמישה עובדים בלבד. נכון ליוני 2016 נוצל רק חלק קטן מאוד מהתקציב עבור מסלול זה, בשווי כ-5.2 מיליון שקל מתוך 102 מיליון שקל. בכך לא מיישמת הקרן את אחת ממטרות ההסכם עם הממשלה.

תגובת משרד האוצר: "בהובלת בנק ישראל, המשרד בחן לאורך מספר רב של מחקרים את ההשפעה של העלאת גיל הפרישה על האוכלוסייה בישראל. המחקרים השונים מצאו כי לא רק שהעלאת גיל הפרישה הובילה לעלייה ניכרת בשיעור התעסוקה של עובדים מבוגרים אלא גם הגדילה באופן משמעותי את הסיכוי של עובד מבוגר 'לשרוד' במקום עבודתו שנים נוספות".

"לעניין פעילות קרן מעגלים, משרדי האוצר והעבודה סברו כי נוכח הליקויים שהתגלו בעבודת הקרן (המפורטים בהרחבה בדו"ח הביקורת), יש להגביר את הפיקוח הממשלתי על פעילותה. בהתאם לכך, הועלתה רמת הפיקוח לרמת ממונה מחוזי באגף להכשרה מקצועית במשרד העבודה, נשכרה חברת רואי חשבון לביצוע בקרות על ההכשרות, ובכל מקום שהתגלו ליקויים משמעותיים מתבצעת עצירה של תשלומים."

תגובת משרד הכלכלה: "קרן מעגלים פועלת במסגרת הסכם ייחודי וחריג. כבר במועד החתימה, בין התאחדות התעשיינים, להסתדרות ומשרד האוצר, הובהר למשרד האוצר כי מתכונת ההסכם תקשה מאוד על ביצוע פיקוח בסטנדרטים המקובלים".

"כפי שהובהר למבקר המדינה, ההסכם אכן בעייתי במגוון סוגיות ולאחרונה שינה האגף להכשרה מקצועית, במשרד העבודה והרווחה (לשעבר, במשרד הכלכלה) את דרג הפיקוח על ההסכם והעמיד דרישות מקצועיות לקרן, הכוללות בדיקות שטח של האגף. משרד העבודה והרווחה מקבל את הצורך שעלה בדוח המבקר כי על ועדת המעקב העליונה (שבה חברים החשב הכללי במשרד האוצר, מנכ"ל המשרד העבודה (בעבר כלכלה), יו"ר הסתדרות העובדים הכללית החדשה ויו"ר לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים) לבחון את האפקטיביות של ההסכם".

משרד העבודה והרווחה, שלתחומו עבר הפיקוח על קרן מעגלים מידי משרד הכלכלה, מסר בתשובתו למבקר המדינה כי: "בכוונת האגף להכשרה מקצועית בתיאום עם אגף החשב הכללי באוצר להביא לפני ועדת המעקב העליונה את הצורך לבחון את אפקטיביות ההסכם, כפי שעולה מהביקורת". 

בנושא הפיקוח על הקרן, מסר משרד העבודה והרווחה למבקר כי: "ככלל המשרד מקבל את ביקורת המבקר בדבר הצורך בחיזוק מערך הפיקוח והבקרה של המשרד על פעילות הקרן. עם זאת, המשרד מעיר על מגבלות הפיקוח שבהסכם ועל העובדה שאין בהסכם סעיף שמאפשר להטיל סנקציות כגון עיכוב תשלומים לקרן גם אם היא לא מעבירה נתונים כמתבקש ממנה. בהמשך לממצאי הדו"ח, בכוונת האגף להכשרה מקצועית, בתיאום עם אגף החשב הכללי, לפעול לטובת חיזוק מערך הבקרה והפיקוח לטובת ניהול תקין של ההסכם". 

בתקופה של חמש שנים התחלפו בקרן חמישה מנכ"לים

נכון ל-2016 העסיקה הקרן כ-20 עובדים ובראשם היו"ר יפה ויגודסקי, המכהנת בשכר, וכן מנכ"ל. המבקר מצא כי בנוהלי הקרן אין תיאור של תפקיד יו"ר הקרן ושל תפקיד המנכ"ל. חלק מהתפקידים בוצעו במקביל על ידי היו"ר והמנכ"ל, ובנוסף היו"ר עסקה באופן שגרתי גם בהיבטים שמשמעותם ניהול שוטף של הקרן, למשל הסכמים עם ספקים ונותני שירותים, העסקת עובדים, בחינת תוכניות לימוד, שיווק, פרסום ונושאי מינהל שונים.

המבקר מעיר כי טשטוש גבולות זה השפיע על היציבות הניהולית של הקרן. למשל, בתקופה של חמש שנים בלבד התחלפו בקרן חמישה מנכ"לים. שלושה מחמשת המנכ"לים שעזבו מסרו למבקר המדינה שאחת מהסיבות לסיום עבודתם היתה שחלוקת הסמכויות בין היו"ר למנכ"ל לא היתה ברורה, מה שהקשה עליהם למלא את תפקידם.

יו"ר הקרן אף ממלאת תפקידים ציבוריים רבים, בין היתר כדירקטורית בכמה גופים. בחלקם יש קשרים עסקיים עם הקרן בהיותם בין היתר מוסדות הכשרה, כך שמעורבות היו"ר בעניינים שנוגעים אליהם עלולה להעמיד אותה במצב של ניגוד עניינים. ביקורת המבקר העלתה שיו"ר הקרן היתה מעורבת בממשקים של הקרן עם חלק מהגופים שבהם היא מכהנת כדירקטורית. מבקר המדינה מעיר בדו"ח כי כמתחייב מכללי המינהל התקין היה עליה להימנע מלעסוק בעניינים שנוגעים לגופים אלה כדי למנוע ניגוד עניינים.

המבקר מצא כי יו"ר הקרן מועסקת בשכר אף שחוזר רשות החברות הממשלתיות מאפשר העסקת יו"ר בשכר רק בחברות הממשלתיות הגדולות, שמעסיקות מאות ואף אלפי עובדים ותקציבן השנתי עומד לפחות על מאות מיליוני שקל. הקרן מעסיקה כ-20 עובדים בלבד ותקציבה השנתי עומד על כ-60 מיליון שקל, כך שהוראות החוזר המאפשרות העסקת יו"ר בשכר אינן רלוונטיות לקרן מעגלים.

תשלום השכר ליו"ר נקבע באסיפה הכללית של הקרן בשנת 2011, בה הוחלט ששכרה יהיה בשיעור של 50% משכר המנכ"ל. בשנת 2014 הסתכמה עלות שכר המנכ"ל בכ-400 אלף שקל ושל יו"ר הקרן בכ-230 אלף שקל, כך שעלות שכרם היוותה כ-35% מהוצאות התקורה של הקרן בשנה זו. בשנת 2015 הסתכמה עלות השכר של המנכ"לים שכיהנו באותה שנה בכ-400 אלף שקל ושל יו"ר העמותה בכ-373 אלף שקל, כך שסך עלות שכרם היתה יותר מפ-40% מהוצאות התקורה של הקרן בשנה זו.

לצורך פעילותה שכרה הקרן ב-2012 משרדים בבניין "בית התעשיינים" בתל אביב מכמה משכירים. דמי השכירות החודשיים של הקרן עבור כלל משרדיה הסתכמו ב-189 אלף שקל נכון ל-2015. המבקר מצא שלמרות שמדובר בהתקשרות רחבת היקף ביחס להתקשרויות אחרות של הקרן, היא לא בחנה חלופות למשרדים אלה, לא סמוך ל"בית התעשיינים" ולא באזורים אחרים בתל אביב, בהם השכירות יכולה היתה להיות נמוכה הרבה יותר.

בנוסף, המבקר מצא כי אף שבהסכם מול הקרן נקבע שהאחריות לפיקוח על הקרן תהיה נתונה למשרד הכלכלה, לא קיבל משרד הכלכלה החלטות בנוגע למסמך של רואה חשבון ששכרה ביוני 2013 לבחינת התנהלותה הכספית של הקרן. בנובמבר 2014 החל משרד הכלכלה בבדיקה נוספת בקרן על ידי רואה חשבון אחר, אך במועד סיום הביקורת טרם התקבל דו"ח סופי בנושא. עוד נמצא שמשרד הכלכלה לא עמד על קבלתם של דו"חות ביצוע מהקרן אחת לחצי שנה, כמתחייב מההסכם, וגם לא בדק בשיטתיות נתונים וקבלות שהוא מקבל באופן שוטף מהקרן.

תגובת קרן מעגלים: "הקרן, על אף היותה קרן פרטית, מברכת על ביקורת מבקר המדינה. הקרן גאה בכך שבמשך 4 שנות פעילותה הצליחה להכשיר למעלה מ-20 אלף עובדים לשביעות רצונם ולשביעות רצון מעסיקיהם, ובכך תרמה תרומה משמעותית להגדלת סיכוייהם להיות מועסקים עד מועד פרישתם, ולאפשר להם אופציה תעסוקתית נוספת גם לאחר הפרישה או במקרה של פיטורים. הקרן מוכיחה את יעילותה מיום הקמתה, ומתאימה את ההכשרות לדרישות השוק המשתנות לאורך כל העת. המדדים שעל פיהם פועלת הקרן נבדקים באופן שוטף באמצעות סקרי שביעות רצון הן של בוגרי ההכשרות והן של המעסיקים, אשר מוצגים להנהלת הקרן, ובהתאם לתוצאותיו הקרן קובעת את דרכה והמשך התנהלותה".

"בניגוד לדברי המבקר, אין זה תפקידה של הקרן לעסוק בהשמת עובדים ומתוקף ההסכם שנקבע בין הקרן לבין המדינה הדבר לא נכלל בין מטרותיה. למען הסר ספק, ההכשרות שהקרן מממנת לא נועדו לגרום לעובדים לעזוב מחר בבוקר את מקום עבודתם, אלא לשפר את מצבם התעסוקתי באמצעות מתן אופק מקצועי חדש ופתיחת חלון הזדמנויות שלא היה קיים עבורם כלל טרם ההכשרה המקצועית. המדד הרלוונטי היחיד לבדיקת אפקטיביות הקרן הוא אך ורק שביעות הרצון של העובדים והמעסיקים וכאמור הדבר הזה נבדק באופן רציף באמצעות סקרים ומשובים.

"בעניין הפנסיה המגשרת, המדינה הציבה תנאים לא אטרקטיביים ולא משתלמים במסלול זה לעובדים ולמעסיקים ולכן הם העדיפו שלא לבחור באופציה הזו. יש לציין שהקרן הפצירה לא אחת לשנות ולהיטיב את התנאים במסלול בשביל להפוך אותו לכדאי יותר".

"בעניין הגדרת תפקיד היו"ר- יו"ר העמותה פועלת בדיוק כפי שתפקידה מוגדר בתקנון העמותה, קרי: "יו"ר העמותה יפעל לקידום מטרות העמותה ולפעילות מיטבית של מוסדות העמותה. יו"ר העמותה ירכז את פעילותה של העמותה ויוביל את הוצאתה לפועל של מדיניות העמותה. בנוסף לתפקידי יו"ר העמותה כפי שהוגדרו בתקנון זה, ימלא יו"ר העמותה כל תפקיד נדרש לקידום מטרות העמותה, ויעזר לשם כך בכל אורגן מאורגני העמותה, זאת בכפוף להוראות התקנות וסמכויות מוסדות הקרן".

"בנוגע לטענה על ניגוד עניינים- הקרן מאפשרת הזדמנות שווה לעובדים שעונים על הקריטריונים, מכל הארגונים באשר הם, להנות מהזכות להכשרה מקצועית ולא מפלה אף עובד או מעסיק משיקולים כאלה או אחרים. נציגי המבקר מודים בפה מלא בדו"ח עצמו, כי לא נפל פגם בשיקולי יו"ר הקרן בכל הקשור להתקשרות עם גופים אחרים: "בביקורת לא נמצא שיו"ר הקרן נהגה בפועל במשוא פנים כלפי מי מהגופים האמורים" (סעיף 67, עמ' 11 בדו"ח)".

"הקרן מחויבת להגשמת מטרותיה וככל שהיא תכשיר עובדים רבים יותר כך היא תממש את ייעודה ביתר שאת. זהו אינטרס משותף של העובדים והמעסיקים. ואם כך, באיזה חשש לניגוד עניינים מדובר? האם עובדת היותה של יו"ר הקרן דירקטורית בחברת החשמל אמורה לשלול מעובדי חברת החשמל את הזכויות המגיעות להם מהקרן?".

"לגבי שכר היו"ר, "קרן מעגלים" הינה עמותה ולא חברה ממשלתית (כפי שצוין בדו"ח) ולכן כללי השכר החלים עליה הם כמו של כל עמותה. כפי שנקבע בתקנון "יו"ר העמותה יהיה זכאי לשכר ראוי בהתאם להחלטת האסיפה הכללית ובכפוף לכל דין, והשכר מאושר על ידי רשם העמותות".

"דמי השכירות שהקרן משלמת להתאחדות התעשיינים אושרו בהנהלת הקרן והינם נמוכים בכ-25% מהמחירים השוררים בבניינים דומים. הקרן הציגה בפני המבקר את השוואת המחירים למחירי השוק ואף הראתה שהמחיר ששילמה בשנים ששכרה מגורמים זרים (לא מההתאחדות), היו גבוהים משמעותית מהמחיר שהיא משלמת היום. נוסף על זאת, שמאי חיצוני ובלתי תלוי אישר כי הקרן משלמת להתאחדות מחיר נמוך ב25% מתחת לשוק".

"הקרן מסתייגת מהערת הביקורת בעניין הבקרה התקציבית והסבירה למבקרת כי הקרן מגישה מדי רבעון דוח תקציב מול ביצוע חתום ע"י רו"ח שמונה על ידי המדינה. מלבד זאת מדי שנה מוגש דו"ח שנתי מאושר ע"י רו"ח חיצוני. כמו כן, פעולות הקרן מבוקרות ע"י רו"ח- מבקר פנימי, ומעבר לכל אלה לקרן יש גוף מבקר שגם הוא רו"ח חיצוני אחר, כך שכל אלה ביחד מהווים בקרה קפדנית ביותר ולמעלה מהנדרש".

"עוד נציין כי לפרויקט הלאומי החשוב הזה שותפים משרדי ממשלה, אלפי מעסיקים ועובדים. מטרת הקרן היא לסייע לאוכלוסיית העובדים המבוגרים השחוקים בישראל, קרי העובדים השקופים, ולאפשר להם להשתדרג מקצועית ולהשאר בשוק התעסוקה. הקרן פועלת ללא דופי, בשקיפות מלאה ועל פי כללי מינהל תקין".